II SA/Gd 1235/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 4 października 2024 r., nr WOP.7722.224.2024.MK w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę. M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z 20 sierpnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (PINB), działając na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z 49f Prawa budowlanego, odmówił skarżącemu wszczęcia uproszczonego postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach 1,83 m x 1,83 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym K., gm. K. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z 4 października 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że w organie pierwszej i drugiej instancji toczyło się postępowanie w sprawie samowolnej budowy ww. obiektu budowlanego. WINB wskazał, że decyzją PINB z 4 stycznia 2021 r., nr PINB-7141/165c/2002/A/PO (dalej także: decyzja rozbiórkowa z 4 stycznia 2021 r.) nałożono na skarżącego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu (wc) o wymiarach 1,83 m x 1,88 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Następnie postanowieniem z 12 lutego 2021 r. WINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 194/21. W rezultacie WINB wydał postanowienie z 4 kwietnia 2022 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 354/22, oddalił skargę na tak wydane postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 407/23, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. W rezultacie w ocenie WINB decyzja rozbiórkowa z 4 stycznia 2021 r. jest prawomocna i ostateczna. WINB poinformował też, że decyzją z 22 lipca 2024 r. nr WOP.7718.31.2024.MK odmówił stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z 4 stycznia 2021 r. a wniesione odwołanie jest rozpatrywane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto w uzasadnieniu wskazano, że do chwili wydania postanowienia WINB z 4 października 2024 r. decyzja rozbiórkowa z 4 stycznia 2021 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, WINB przyznał rację PINB, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie. Zatem dopóki z obrotu prawnego nie zostanie wyeliminowana decyzja nakazująca rozbiórkę, dopóty organ nie może przeprowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do tego samego obiektu. W ocenie WINB istnienie decyzji nakazującej rozbiórkę stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a k.p.a., zatem zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji spornego obiektu budowlanego. W skardze na tak wydane postanowienie zarzucono naruszenie: 1) art. 61a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; 2) art. 49f w zw. z art. 49e Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie; 3) art. 97 i 98 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; 4) art. 154 i art. 155 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że organ broni wadliwej decyzji rozbiórkowej, pomijając przy tym przepisy i działając pozornie zgodnie z niektórymi przepisami. Organ doprowadził do tego stanu przez zaniechanie poinformowania skarżącego o możliwości procedury legalizacyjnej, przy czym zdaniem strony skarżącej przeprowadzenie tej procedury jest sposobem na naprawienie tego stanu. W ocenie strony skarżącej decyzja ta uległaby uchyleniu, gdyby skarżący bez własnej winy nie uchybił terminowi do złożenia skargi do WSA. Organ z uporem przy tym odmawia zastosowania dostępnych instrumentów prawnych, dających możliwość naprawienia wadliwej sytuacji prawnej. Podkreślił, że wniosek skarżącego o uchylenie decyzji na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. nie został w ogóle rozpoznany, mimo upływu 6 miesięcy. Ocena materialnoprawna przekonuje przy tym, że organ powinien uchylić decyzję o rozbiórce w ten sposób, by mieszkańcy tego samego regionu byli w tej samej sytuacji prawnej, pozwalającej zalegalizować obiekty. Strona skarżąca podkreśliła, że organ już wcześniej odmawiał wszczęcia postępowania legalizacyjnego, do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Obecnie jednak, żadne postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym się nie toczy. Zdaniem skarżącego organ powinien wszcząć postępowanie legalizacyjne i ewentualnie je zawiesić do czasu zakończenia postępowania w sprawie zaskarżenia decyzji o rozbiórce, która w ocenie skarżącego nie jest prawomocna, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce lub jej uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. oraz podjąć działania w trybie art. 97 lub 98 k.p.a. czyli zawiesić ewentualnie postępowanie, uchylając decyzję w trybie art. 155 k.p.a. Organ powinien zastosować możliwe środki prawne, by załatwić sprawę w interesie obywatela. W tej sprawie zaś organ przyznał, że skarżącemu przysługiwało prawo przeprowadzenia uproszczonej procedury legalizacyjnej. Organ przyznał też, że doprowadził do obecnej sytuacji przez zaniechanie wykonania ustawowego obowiązku powiadomienia skarżącego o takiej możliwości. Organ twierdzi przy tym, że nie wykonał obowiązku informacyjnego, jednak w ocenie strony skarżącej przepis nakłada na organ obowiązek wszczęcia z urzędu uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Prace wykonawcze spornego obiektu zostały zakończone 20 lat temu. Zgodnie przy tym z linią orzeczniczą sądów, organy nie mogą doprowadzać do rozbiórki obiektów budowlanych posadowionych przed 20 latami. Strona skarżąca przytoczyła przy tym przykłady orzecznictwa, wskazując na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 października 2023 r., sygn. II SA/Gd 348/23 i z 25 października 2023 r. II SA/Gd 344/23. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 4 października 2024 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 20 sierpnia 2024 r. o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W związku z treścią skargi oraz zażalenia w tym miejscu należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest wniosek skarżącego o wzruszenie ostatecznej decyzji rozbiórkowej z 4 stycznia 2021 r. w trybie uchylenia/ zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 154-155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - dalej jako k.p.a. Zatem kwestie zarzutów dotyczących braku reakcji organów nadzoru budowlanego na ww. wniosek skarżącego nie będą przedmiotem oceny w kontrolowanej sprawie. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do ponagleń składanych w toku postępowania przez skarżącego. Odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie nastąpiła na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [tj. żądanie wszczęcia postępowania – przyp. Sądu], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Powołany przepis wskazuje na dwie przesłanki, w przypadku wystąpienia których organowi nie wolno wszcząć postępowania i w związku z tym jest obowiązany wydać (zaskarżalne) postanowienie w tym zakresie. O ile przesłanka wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną nie wywołuje większych niejasności, o tyle druga przesłanka, tj. "inne uzasadnione przyczyny" była wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa i doktryny. Z ugruntowanego stanowiska jednoznacznie wynika, że do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia nowego postępowania zalicza się okoliczność, iż już toczy się postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w takiej sprawie rozstrzygnięcie już zapadło. Przy czym warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Co istotne, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy prima facie można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu 30 listopada 2023 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f – 49i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) – dalej jako P.b. lub Prawo budowlane. Wniosek dotyczył pomieszczenia sanitarnego o wymiarach 1,83 m x 1,88 m posadowionego w 1990 r., zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K., gmina K. Wskazania w tym miejscu wymaga, że decyzją PINB z 4 stycznia 2021 r., nr PINB-7141/165c/2002/A/PO nałożono na skarżącego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu (wc) o wymiarach 1,83 m x 1,88 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Ww. decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu jest ostateczna i prawomocna, a zatem jest wykonalna. Skład orzekający w pełni podziela pogląd, że co do zasady, dopóki z obrotu prawnego nie zostanie wyeliminowana decyzja nakazująca rozbiórkę, dopóty organ nadzoru budowlanego nie może wszcząć i przeprowadzić uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego będącego przedmiotem istniejącej w obrocie prawnym decyzji nakazującej tą rozbiórkę. Godziłoby to w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 k.p.a. Zasada ta służy bowiem realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad – bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Stanowisko takie potwierdza m.in. wyrok, w którym NSA stwierdził, że z uwagi na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r. sygn. I OSK 2014/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, stanowisko organów nadzoru budowlanego, które uznały, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego obiektu wsytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym nakaz rozbiórki tego obiektu (czyli nie można de facto ponownie rozstrzygać w sprawie już zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją nakazującą rozbiórkę) jest prawidłowe. Powyższe stanowisko jest zgodne z linią orzeczniczą ukształtowaną na tle przepisów Prawa budowlanego sprzed 19 września 2020 r. (a więc sprzed wprowadzenia instytucji uproszczonego postępowania legalizacyjnego) – zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2000/15 oraz prawomocne wyroki: WSA w Krakowie: z 19 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Kr 1097/18, z 31 marca 2015 r. sygn. II SA/Kr 112/15; WSA w Warszawie z 26 czerwca 2013 r. sygn. VIII SA/Wa 141/13, orzeczenia.nsa.gov.pl. Skoro bowiem żaden przepis prawa nie wskazuje na możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji orzekającej rozbiórkę w następstwie wszczęcia bądź zakończenia postępowania legalizacyjnego wobec obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, to należy uznać, że orzeczony wobec tego obiektu nakaz rozbiórki blokuje możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji tej samej samowoli budowlanej (zob. prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r. sygn. II SA/Ke 557/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie niniejszej sprawy na powyższe uwagi o charakterze ogólnym należy ponadto nałożyć kwestię wprowadzonej w 2020 r. do polskiego porządku prawnego instytucji uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Tym bardziej, że analiza zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że skarżący stoi na stanowisku, iż wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane ww. instytucji (czyli uznawania, że stan niezgodny z prawem zmienia się w stan zgodności z obowiązującymi przepisami) dotyczy każdego obiektu, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (art. 49f ust. 1 P.b.). Skład orzekający uznaje takie stanowisko za niezasadne, podobnie jak twierdzenie skarżącego, iż wniosek o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie może zostać załatwiony odmownie, gdyż przepisy tego nie przewidują. Należy zauważyć, że wbrew ocenie skarżącego, w pewnych okolicznościach organy nadzoru budowlanego mogą doprowadzać do rozbiórki obiektów budowlanych, nawet jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (vide: wyjątek wymieniony w art. 49f ust. 5 P.b. czy art. 49i ust. 1 pkt 2 P.b.). Odnosząc się do przytoczonych w skardze dwóch wyroków tutejszego Sądu, tj. z 18 października 2023 r. o sygn. II SA/Gd 348/23 oraz z 25 października 2023 r. o sygn. II SA/Gd 344/23 (znanych składowi orzekającemu z urzędu) należy zauważyć, że oba przywołane rozstrzygnięcia dotyczą, podobnie jak ma to miejsce w przypadku skarżącego, samowoli popełnionej na początku lat 90. ubiegłego wieku, a zatem pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowalne (art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stosowany na podstawie odesłania z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Składy orzekające w dwóch wskazanych sprawach potwierdziły wówczas, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania na podstawie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wszczynane przez nie z urzędu. Zarazem w związku z art. 49f ust. 2 P.b. w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 [tj. do których mają zastosowanie przepisy ustawy z 1974 r. – przyp. Sądu], uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Zatem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel (lub jego zarządca) mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, obiekty samowolnie wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo. Zarówno w dwóch powołanych sprawach, jak i w sprawie skarżącego, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne (klasyczne, nie uproszczone) i zakończył je wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. W tym miejscu podobieństwo sprawy skarżącego do dwóch powołanych spraw się kończy. Jak wynika bowiem z uzasadnień przytoczonych wyroków, w obu tych sprawach przedmiotem skarg były właśnie owe decyzje rozbiórkowe wydane przez organ II instancji w obu sprawach w 2023 r. Tym samym w ramach ich kontroli Sąd był wówczas uprawniony do tego, by podpierając się powyżej opisanym stanowiskiem uchylić zaskarżone decyzje nakazujące rozbiórkę w tamtych dwóch sprawach. W konsekwencji, prawomocny wyrok w sprawie o sygn. II SA/Gd 348/23 uchylił, a zatem pozbawił mocy prawnej, decyzję WINB utrzymującą w mocy decyzję PINB nakazującą stronie rozbiórkę (wyrok w sprawie o sygn. II SA/Gd 344/23 jest nieprawomocny). Jak zauważył bowiem ówczesny skład orzekający, o ile przed wskazaną nowelizacją do samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r. należało stosować art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., o tyle po wskazanej zmianie legalizacja tego rodzaju inwestycji może mieć miejsce również na "nowych" zasadach, przewidzianych w art. 49f Prawa budowlanego z 1994 r., o ile zażąda tego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W sytuacji zatem, gdy strona w toku postępowania prowadzonego na skutek niniejszego wyroku wystąpi do organu z takim żądaniem organ będzie zobowiązany do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a postępowanie niniejsze będzie podlegało umorzeniu. Natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zupełnie inną sytuacją, bowiem w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę spornego obiektu skarżącego, która nie została uchylona czy zmieniona ani poprzez organ II instancji (do postępowania odwoławczego nie doszło w wyniku uchybienia przez skarżącego terminowi, co pozostaje bez znaczenia dla skutku prawnego), ani w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności (vide: decyzja GINB z 7 listopada 2024 r.). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nie jest zatem – jak w przypadku dwóch powołanych przez skarżącego wyroków – kwestia legalności decyzji nakazującej rozbiórkę, lecz kwestia wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie już zakończonej ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę. Z opisanych powodów, w pełni aprobując stanowisko składów orzekających w sprawach o sygn. II SA/Gd 348/23 oraz II SA/Gd 344/23, skład orzekający w niniejszej sprawie ocenił zaskarżone w tej sprawie postanowienia organów nadzoru budowlanego jako zgodne z obowiązującymi przepisami z opisanych powyżej powodów. W konsekwencji zarzuty skarżącego dotyczące oceny, że organy uniemożliwiają mu osiągnięcie legalnego i korzystnego dla niego skutku; że nie szukają dróg pomocy stronie; że bronią wadliwej decyzji o rozbiórce, a także te dotyczące zaniechania przez organy wykonania obowiązku poinformowania strony o możliwości legalizacji uproszczonej czy przeprowadzenia z urzędu uproszczonej procedury legalizacji obiektu – nie mogą być rozpoznane w ramach kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.