III SAB/Gl 804/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 23 października 2024 Skarżący zwrócił do Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. (dalej: ZDW) o przesłanie zwrotnie mailem: - informacji o działaniach zrealizowanych i zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] w P. od 1 kwietnia 2024 r, - elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie. W odpowiedzi na w/w wniosek ZDW pismem z 18 listopada 2024r. poinformował, że przygotowanie danych objętych w przedmiotowym wnioskiem wymaga opracowania przetworzonej informacji publicznej z uwagi na m.in. zakres przedmiotowy i czasowy wniosku oraz konieczność zebrania, wyselekcjonowania i porządkowania posiadanych danych i informacji. Wobec braku jednoznacznie określonych kryteriów wniosku wymagane jest zebranie szeregu danych o czynnościach związanych z organizacją ruchu na wnioskowanym odcinku drogi wojewódzkiej. Udzielenie żądanych informacji wymaga wykonanie szeregu prac i czynności mających na celu zebranie i uporządkowanie zgromadzonych w tym zakresie danych i informacji oraz przeprowadzenia analizy akt poszczególnych spraw i sporządzenia na ich podstawie zbiorczego zestawienia obejmującego żądane informacje. Tym samym żądana informacja publiczna jako przetworzona będzie jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. ZDW poinformował także, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz.902; dalej: u.d.i.p.). Jednocześnie ze względu na fakt, iż we wniosku Skarżącego chodzi o informację przetworzoną, na podstawie art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ZDW wezwał do przedstawienia uzasadnienia, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Następnie w piśmie z 19 listopada 2024r. Skarżący stwierdził, że pismo ZDW z 18 listopada 2024 r. nie stanowi załatwienia jego wniosku z 24 października 2024 r. w sposób zgodny z przepisami. W jego ocenie wyszukanie informacji należy do podstawowych zadań organu i nie jest elementem jej przetwarzania. Za absurdalne uznał argumenty o szerokim zakresie czasowym i przedmiotowym, ponieważ - wniosek obejmował niecałe 7 miesięcy, a zakres geograficzny jest ograniczony do jednej miejscowości. Poza tym fakt niezałatwienia wniosku w ustawowym terminie spowodował już wniesienie skargi na bezczynność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący zaskarżył bezczynność Dyrektora ZDW w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie: 1.art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2.art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 23 października 2024 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 6 listopada 2024 r. Biorąc pod uwagę to, że we wniosku wskazał sposób przekazania informacji (poczta elektroniczna) i do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał tą drogą wnioskowanych materiałów, jak również organ zobowiązany nie poinformował o zastosowaniu innych przepisów u.d.i.p., to bezczynność Dyrektora ZDW jest bezsporna. Zaznaczył także, że skarżony organ już w 2022 r. w sprawie III SAB/Gl 460/22 został uznany za winnego bezczynności w realizacji wniosku Skarżącego o informację publiczną w analogicznej sprawie. W odpowiedzi na skargę ZDW wniósł o jej oddalenie skargi w całości i obciążenie kosztami postępowania Skarżącego. Poinformował przy tym, że wniosek o przekazanie żądanych informacji nie był złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także - na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21). W pierwszej kolejności Sąd przywołując stanowisko NSA uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia prawa (wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1048/11). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponadto, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym - bez wyznaczania rozprawy. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności ZDW w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z 23 października 2024r. W sprawie nie jest kwestionowane, że Dyrektor ZDW jako adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Skarżący we wniosku z 23 października 2024r. domagał się udzielenia informacji o działaniach zrealizowanych i zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] w P. od 1 kwietnia 2024 r oraz elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. Według art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). Dla dokonania kwalifikacji żądanych informacji jako informacji publicznej znaczenie ma art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) według którego do zarządcy drogi należy w szczególności opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym informacje wskazane we wniosku Skarżącego z 23 października 2024 r., jako dotyczące informacji o trybie działania władz publicznych - były objęte obowiązkiem udostępnienia w trybie u.d.i.p., zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Takie samo stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z 15 września 2021r., sygn. akt II SAB/Rz 69/21. W tym stanie rzeczy, skoro wniosek dotyczy informacji publicznej, organ winien był go załatwić według zasad określonych w u.d.i.p., a mianowicie: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Zaznaczyć wypada, że w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jak stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wobec powyższego bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w u.d.i.p, ani też nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Nie ulega wątpliwości, że do tak rozumianej bezczynności doszło w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek Skarżącego o udzielenie informacji publicznej przekazany został ZDW 23 października 2024 r. Oczekiwaną formą udostępnienia informacji było jej przekazanie elektronicznie na adres poczty elektronicznej. Termin 14 dni do udzielenia odpowiedzi upływał zatem 6 listopada 2024r. Dopiero pismem z 18 listopada 2024r. ZDW ustosunkował się do złożonego wniosku, wzywając Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że 14 - dniowy termin do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie został zachowany. Jednocześnie ZDW nie dopełnił w pełni obowiązków informacyjnych określonych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Choć poinformował Skarżącego o braku możliwości dotrzymania 14 - dniowego terminu na udzielenie informacji, to nie przekazał informacji o przyczynie tego opóźnienia i nie podał nowego terminu udostępnienia wnioskowanej informacji. Do dnia złożenia skargi, to jest 16 listopada 2024r. wniosek Skarżącego nie został zrealizowany. Wobec powyższego Sąd stwierdził (pkt I sentencji wyroku), że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z 23 października 2024r. Jednocześnie dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Takich cech stwierdzone w tej sprawie naruszenie prawa w postaci niedotrzymania terminu udzielenia informacji publicznej nie posiada. Mamy tu do czynienia ze zwykłym naruszeniem prawa, potocznie mówiąc – opieszałością w udzieleniu informacji publicznej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota 100 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 100 zł. (pkt 2 sentencji wyroku).