III OSK 2456/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 601/23 w sprawie ze skargi X.X. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 8 kwietnia 2019 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 601/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X.X. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 8 kwietnia 2019 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych stwierdził, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania skargi z dnia 8 kwietnia 2019 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego X.X. sumę pieniężną w wysokości 500 złotych (pkt 3), a także zasądził od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego X.X. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. X.X. (dalej: "skarżący") w dniu 8 kwietnia 2019 r. złożył skargę do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "organ", Prezes UODO") na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez P4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "Spółka"). Prezes UODO w związku ze skargą X.X. z dnia 8 kwietnia 2019 r., pismem z dnia 15 maja 2019 r. zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie braków formalnych skargi z dnia 8 kwietnia 2019 r. Skarżący otrzymał ww. pismo w dniu 23 maja 2019 r., na które odpowiedział pismem z dnia 24 maja 2019 r. Pismem z dnia 22 lipca 2019 r. Prezes UODO zwrócił się do Spółki o złożenie wyjaśnień w sprawie i poinformował skarżącego o podjętych czynnościach. Spółka otrzymała ww. pismo w dniu 24 lipca 2019 r. i udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 31 lipca 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 5 sierpnia 2019 r. W dniu 27 września 2019 r. do Prezesa UODO wpłynęło pismo skarżącego, zawierające wniosek o przesłanie kopii pisma z dnia 22 lipca 2019 r., skierowanego do Spółki. W dniu 10 października 2019 r. organ przesłał do skarżącego kopię ww. pisma, zgodnie z wnioskiem z dnia 27 września 2019 r. Pismem z dnia 12 marca 2020 r. Prezes UODO zwrócił się do Spółki o uzupełnienie braków formalnych pisma z dnia 31 lipca 2019 r. i poinformował skarżącego o podjętych czynnościach. Spółka ustosunkowała się do ww. pisma Prezesa UODO pismem z dnia 18 marca 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu 23 marca 2020 r. Pismem z dnia 19 czerwca 2020 r. Prezes UODO ponownie zwrócił się do Spółki o uzupełnienie braków formalnych pisma z dnia 31 lipca 2019 r. i poinformował skarżącego o podjętych czynnościach. Spółka otrzymała ww. pismo w dniu 23 czerwca 2020 r. i ustosunkowała się do ww. pisma Prezesa UODO pismem z dnia 29 czerwca 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu 1 lipca 2020 r. W dniu 27 sierpnia 2021 r. do Prezesa UODO wpłynęło pismo skarżącego z 24 sierpnia 2021 r., zawierające prośbę o przyspieszenie wydania decyzji w sprawie. Pismami z 14 września 2021 r. Prezes UODO poinformował skarżącego oraz Spółkę o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji oraz o przysługującym stronom postępowania prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz o możliwości wglądu w akta sprawy w siedzibie urzędu. Skarżący otrzymał ww. pismo w dniu 14 września 2021 r., a Spółka otrzymała je w dniu 17 września 2021 r. Pismem z 18 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się do Prezesa UODO o udzielenie informacji na temat postępowania z jego skargi. W tej kwestii skarżący zwracał się do organu kolejnymi pismami z dnia 27 marca 2022 r., 21 czerwca 2022 r. i 1 marca 2023 r. Pismem z 29 czerwca 2023 r. Prezes UODO zwrócił się do Spółki o złożenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie i poinformował skarżącego o podjętych czynnościach. Spółka ustosunkowała się do ww. pisma Prezesa UODO pismem z 10 lipca 2023 r. Pismem z 1 lipca 2023 r. skarżący ponownie zwrócił się do Prezesa UODO z wnioskiem o udzielenie informacji o postępach w sprawie. Pismem z 15 lipca 2023 r. skarżący zwrócił się do Prezesa UODO z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy i wydanie decyzji w terminie do 15 sierpnia 2023 r. pod rygorem złożenia ponaglenia i skargi do sądu. Pismami z 28 lipca 2023 r. Prezes UODO poinformował skarżącego oraz Spółkę o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji oraz o przysługującym stronom postępowania prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz o możliwości wglądu w akta sprawy w siedzibie urzędu. Skarżący otrzymał ww. pismo 28 lipca 2023 r., a Spółka otrzymała ww. pismo 31 lipca 2023 r. Jednakże pismo, które otrzymała Spółka, było zaadresowane do skarżącego i w związku z tym organ ponownie, 4 października 2023 r., skierował pismo informujące o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o prawach przysługujących stronom postępowania. Pismem z 4 września 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezes UODO, pismem z 4 października 2023 r. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie w przypadku stwierdzenia braku do tego podstaw, oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga na bezczynność Prezesa UODO w przedmiocie rozpatrzenia skargi (wniosku) z dnia 8 kwietnia 2019 r. jest dopuszczalna. Wbrew twierdzeniu organu skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem z dnia 15 lipca 2023 r. Choć nadał temu środkowi nazwę "wniosek o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy", to w ocenie Sądu z treści pisma jednoznacznie wynika, że stanowi ono ponaglenie, albowiem skarżący jednoznacznie żąda w nim wydania decyzji administracyjnej w swojej sprawie. Nie ma w tych okolicznościach znaczenia, że równocześnie strona w piśmie tym zapowiada dopiero złożenie ponaglenia, gdyby organ do 15 sierpnia 2023 r. nie wydał decyzji. Skarżący wskazał w ponagleniu numer, pod którym prowadzona jest przedmiotowa sprawa (ZSPR.440.1103.2019.FT.AŁ.) oraz powołał się na art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 1 k.p.a. Wobec treści pisma strony z 15 lipca 2023 r. nie ma wątpliwości, że należy traktować je jako ponaglenie. Skarżący wyczerpał zatem środek zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność organu i nie ma podstaw do odrzucenia skargi. Sąd pierwszej instancji pokreślił, że stosownie do art. 78 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. Seria L. rok 2016 nr 119 str. 1 z dnia 2016.05.04 z późn. zm., zwane dalej: "RODO"), bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej, każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i art. 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77. Zatem, zgodnie ze szczególnym przepisem art. 78 ust. 2 RODO, termin rozpatrzenia skargi dotyczącej ochrony danych osobowych bądź poinformowania osoby, której dane dotyczą o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, wynosi trzy miesiące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że "(...) trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 RODO, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści przepisu ("jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował..."). Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 RODO w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1000 ze zm., zwana dalej: "u.o.d.o."), oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Nie jest więc uprawnione twierdzenie, że art. 78 ust. 2 RODO nie wyznacza terminu na załatwienie sprawy administracyjnej. Skoro upływ trzymiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 RODO, uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność (jak podnosi przywołana wyżej doktryna; zob. też P. Fajgielski [w:] Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2022, art. 62, uw. 4) – a bezczynność wiąże się z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (zob. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – to termin z art. 78 ust. 2 RODO musi być traktowany jako termin szczególny, w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a.". (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r., III OSK 1959/22). Zdaniem WSA w Warszawie nie można się zgodzić z poglądem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że art. 78 ust. 2 RODO nie określa granicznego terminu rozpoznania skargi przez organ nadzorczy i że wynika to ze specyfiki postępowań toczących się w przedmiocie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro skarga (wniosek) z dnia 8 kwietnia 2019 r., wszczynająca postępowanie przed Prezesem UODO, została rozpatrzona przez organ i postępowanie zostało zakończone decyzją administracyjną w dniu 16 października 2023 r. nr ZSPR.440.1103.2019.FT.AŁ., to brak jest podstaw do zobowiązania Prezesa UODO do rozpatrzenia skargi X.X. z dnia 8 kwietnia 2019 r. Z zestawienia powyższych dat wynika natomiast bezspornie, że skarga na bezczynność w dniu jej wniesienia była zasadna. Organ nie dotrzymał trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 RODO, a zatem dopuścił się bezczynności. Postępowanie prowadzone było bowiem przez okres cztery i pół roku. Organ dopuścił się zatem bezczynności w rozpatrzeniu skargi (wniosku) strony z dnia 8 kwietnia 2019 r. Decyzja wydana została dopiero po ponad miesiącu po wniesieniu skargi do Sądu na bezczynność organu w tej sprawie. Dokonując oceny charakteru bezczynności organu w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że - mimo podejmowania przez organ czynności w postępowaniu, które zakończyło się ostatecznie wydaniem decyzji administracyjnej - miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd nie podważa przy tym twierdzenia organu, że czynności w postaci kierowania do Spółki żądania złożenia wyjaśnień miały na celu zebranie materiału dowodowego. Sąd przeanalizował działania organu podejmowane w sprawie i na podstawie akt administracyjnych stwierdził, że w postępowaniu miało miejsce wiele nieuzasadnionych okresów niepodejmowania czynności, których nie da się usprawiedliwić, nawet przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawie ochrony danych osobowych. Nie ma tu przy tym mowy o okresach oczekiwania na odpowiedzi Spółek, czy innych okresów opóźnień, które były niezależne od organu, albowiem ich nie wlicza się do okresów rozpoznania sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu pierwszej instancji nie sposób usprawiedliwić bezczynności organu nieprawidłowym doręczeniem Spółce pisma z dnia 28 lipca 2023 r. Organ w przedmiotowej sprawie zareagował dopiero, gdy skarżący skierował do Sądu skargę na bezczynność, co doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Przy czym dopiero w dniu 4 października 2023 r. (w dacie odpowiedzi na skargę) organ skierował do Spółki poprawne pismo informujące o zgromadzeniu materiału dowodowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oceniając całościowo przebieg postępowania administracyjnego stwierdzić trzeba, że poza rażąco długim okresem, w którym nie była wydawana decyzja, choć organ dysponował pełnym materiałem dowodowym, występowały nieuzasadnione, długie przerwy nie przewidziane dla dokonania określonych czynności, czy oczekiwania na odpowiedzi Spółki. Jest oczywiście bezsporne, że organ obowiązany jest do wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności przy wydawaniu decyzji, jednakże nie sposób usprawiedliwić, nawet przy skomplikowanej sprawie, braku oceny materiału dowodowego przez wielomiesięczny okres. W ocenie Sądu pierwszej instancji przekroczenie przez organ terminu rozpatrzenia tej sprawy miało charakter rażącego naruszenia prawa. Nie może zmienić powyższego wystosowywanie przez organ do skarżącego informacji o podjętych w sprawie czynnościach. Niewątpliwie brakiem właściwych działań organ rażąco naruszył art. 78 ust. 2 RODO, jak również art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Nadto organ rażąco naruszył art. 36 k.p.a., albowiem nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, nie wskazał, po upływie 3 miesięcy, nowego terminu załatwienia sprawy. Naruszenie terminu rozpatrzenia sprawy jest w tym przypadku niewątpliwe i oczywiste. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 52 § 1 i § 2 w zw. art. 53 § 2b w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do wyczerpania środków zaskarżenia w postaci złożenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., które umożliwiało wniesienie skargi na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, podczas gdy skarżący w piśmie z dnia 15 lipca 2023 r. jedynie zapowiedział złożenie ponaglenia i tym samym nie wyczerpał środków zaskarżenia przysługujących mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co doprowadziło do rozpoznania skargi skarżącego na bezczynność w sytuacji istnienia podstawy zobowiązującej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do jej odrzucenia; 2) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego, która to bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy nie można uznać, aby przekroczenie terminów rozpoznania niniejszej sprawy miało charakter kwalifikowany, bowiem organ nie uchylał się od jej rozpoznania i zakończył ją wydaniem decyzji w możliwie najkrótszym terminie; 3) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają przyznanie skarżącemu od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych sumy pieniężnej w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych, w sytuacji, gdy suma pieniężna jest nieadekwatna z punktu widzenia realizacji celu tego przepisu, w szczególności uwzględniając, że organ wydał decyzję administracyjną kończącą postępowanie w tej sprawie, a także że skarżący nie wykazał, aby w związku z nierozpoznaniem jego sprawy doświadczył jakichkolwiek dolegliwości. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz rozpoznanie skargi skarżącego poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zostały postawione jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 52 § 1 i 2 w związku z art. 53 § 2b w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do wyczerpania środków zaskarżenia w postaci złożenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie skarżący w piśmie z dnia 15 lipca 2023 r. jedynie zapowiedział złożenie ponaglenia, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłość postępowania takim środkiem zaskarżenia jest - po 1 czerwca 2017 r. - ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z treści przywołanych przepisów jasno wynika, że dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Warunek ten dotyczy zarówno skargi na bezczynność, jak i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność (zob. np. wyrok NSA z 29 października 2019 r., II OSK 2012/19. Także w poprzednim stanie prawnym (przed 1 czerwca 2017 r.) w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie skargi w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości nie jest ograniczone żadnym terminem, ale musiało być poprzedzone zażaleniem (por. System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 10, wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s. 316). Wobec powyższego należy przyjąć, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie, które jest w tej kwestii jednolite, dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania istotne jest jedynie wyczerpanie tego trybu przez stronę, tj. wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne ponaglenie/zażalenie do organu wyższego stopnia. Nie ma znaczenia sposób rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia/ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w szczególności zaś to, czy zostało ono uwzględnione, a nawet to, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie (np. wyrok NSA z 13 października 2017 r., I OSK 512/17). W niniejszej sprawie skarżący X.X. w dniu 15 lipca 2023 r. złożył pismo zatytułowane "Wniosek o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy" z podaniem numeru sprawy, w którym wskazał, że składa wniosek o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy. Co prawda w piśmie tym nie zawarto uzasadnienia żądania, a zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. ponaglenie zawiera uzasadnienie, ale nie oznacza to, że powyższy brak pisma powoduje, że nie ma ono charakteru ponaglenia. Organ prowadzący postępowanie miał obowiązek wezwać skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o uzupełnienie braków pisma, a jeśli miał wątpliwości co do charakteru pisma – o jego sprecyzowanie. Bezczynność organu również w tym zakresie nie powoduje bezskuteczności wniesionego ponaglenia, choćby było ono obarczone brakami. W konkluzji należy stwierdzić, że skarżący wyczerpał środek zaskarżenia, jakim w niniejszej sprawie było ponaglenie, a w związku z tym brak było podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ wyznaczonego przez Sąd terminu do załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce szczególnie w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyroki NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13 i z 2 lipca 2015 r., I OSK 454/15). W niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone przez okres 4 i pół roku, a decyzja kończąca postępowanie została wydana po ponad miesiącu od daty wniesienia skargi na bezczynność. Sąd pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował podejmowane przez organ czynności, co zrelacjonował na str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przedstawiony sposób procedowania organu wskazuje na oczywiste i rażące naruszenie zasady szybkości postępowania. Sąd odwoławczy podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w całości. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny. Także zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest zasadny. Zgodnie z powyższą regulacją prawną Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, że art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. zostały prawidłowo zastosowane, a przyznana suma pieniężna nie jest nadmiernie represyjna lub nieadekwatna do okoliczności sprawy, a w konsekwencji zbyt wysoka. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskiemu), a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wysokość sumy pieniężnej została określona w dolnych granicach wynikających z art. 154 § 6 p.p.s.a. (500 zł), mimo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczególnie drastycznego przypadku zwłoki organu w załatwieniu sprawy, potwierdzonego bardzo długimi okresami niepodejmowania żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia. W toku postępowania organ nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. Trudno mówić o skrajnym rygoryzmie Sądu, który określa środek kompensacyjny w dolnych dopuszczalnych granicach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo miarkował wysokość zastosowanego środka. Przede wszystkim należy mieć na uwadze to, że wysokość sumy pieniężnej ustawodawca pozostawił do uznania sądu. Przytoczone w skardze kasacyjnej wyroki wydano w odmiennych sprawach i na podstawie różnych stanów faktycznych. Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.