I OSK 512/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 238/16 w sprawie ze skargi H. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz H.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2016r. (sygn. akt IV SAB/Wa 238/16) ze skargi H.K.na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2012 r. o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] z dnia [...]sierpnia 1987 r. nr [...]w zakresie wywłaszczenia nieruchomości oraz o stwierdzenie jej nieważności w zakresie ustalenia odszkodowania; stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 1300 (tysiąc trzysta) i zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H.K. zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: H.K., reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniosła skargę, zarzucając Wojewodzie [...] bezczynność przy rozpatrywaniu jej wniosku w przedmiocie nieważności decyzji Urzędu Rejonowego [...], Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...]sierpnia 1987 r. (bądź orzeczenie o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa). Skarżąca wniosła o: - stwierdzenie, że w postępowaniu zachodzi bezczynność i ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wyznaczenie organowi terminu na załatwienie sprawy, - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę, podniesiono m.in., że: - przed organem toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1987 roku, - decyzją z [...] lutego 2014 r. odmówiono stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, - organ II instancji orzeczeniem z [...] stycznia 2015 r., uchylił powyższy akt i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia; a według informacji uzyskanych przez pełnomocnika, akta postępowania zwrócono do organu I instancji [...] grudnia 2015r., - zakończenie postępowania niezwłocznie, w maksymalnym miesięcznym terminie, było możliwe, gdyż organ prowadził uprzednio postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1987 roku, rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy i wydał już raz decyzję w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Wyrokiem z dnia 29 września 2016r. (sygn. akt IV SAB/Wa 238/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę H.K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku. W uzasadnieniu Sąd przedstawił zasady zaskarżania bezczynności organu administracji publicznej. Skarga może być wniesiona po upływie terminu, przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenia na bezczynność albo wniosku o usunięcie naruszenia prawa, w myśl art. 37 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku zadość temu wymaganiu czyniło zażalenie z 11 kwietnia 2016 r. Przepisy nie zakreślą minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Z przepisów procedury administracyjnej nie wynika także obowiązek wnoszenia danego rodzaju zażalenia za pośrednictwem organu I instancji. Stąd okoliczność, że Wojewoda [...] nie był świadomy wniesienia zażalenia do Ministra (argumentacja z odpowiedzi na skargę) nie może być przeszkodą dla rozpatrzenia skargi. Nie zwalnia go także z odpowiedzialności za nie załatwienie sprawy w terminie, skoro obowiązek w tym zakresie jest pochodną stosownej regulacji ustawowej (przepisów K.p.a.) nie zaś wezwań czy monitów od stron postępowania. Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że po wydaniu decyzji kasatoryjnej z [...] stycznia 2015 r. akta zostały przekazane do organu I instancji [...] kwietnia 2015 r. (nie zaś [...] grudnia 2015 r.). Od otrzymania akt organ nie podejmował żadnych działań, nie informując nawet Strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). W tym świetle bezspornie, w okresie od [...] kwietnia 2015 r. do wniesienia skargi na bezczynność, organ nie podejmował żadnych działań w sprawie. Oceniając ten stan należy mieć przy tym na uwadze, że sprawa była prowadzona po wydaniu decyzji kasatoryjnej a – już po wpłynięciu skargi do organu – bez potrzeby podejmowania dodatkowych czynności wydano decyzję. Przyjmując więc, że sprawa nie była szczególnie skomplikowana, maksymalny termin jej załatwienia wynosił miesiąc. Organ nie podejmował natomiast żadnych czynności w sprawie około 14 miesięcy (od [...] kwietnia 2015 r. do [...] czerwca 2016 r.). Całkowite zaniechanie czynności w takim okresie, nie informując nawet strony o zakładanych terminach załatwienia sprawy oraz o przyczynach zwłoki (w myśl art. 36 K.p.a.) ma charakter rażącej bezczynności. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności organu w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie, lecz umarza postępowanie w tym zakresie. Zatem, skoro nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., skargę Sąd uznał za zasadną. Wobec rażącego charakteru naruszenia prawa wymierzona została organowi grzywna z urzędu, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Za adekwatną wysokość w tym przypadku uznano kwotę 1300 zł., przy przyjęciu 100 zł za każdy miesiąc pozostawania przez organ w bezczynności przez okres 13 miesięcy. W istocie bowiem przez 14 miesięcy nie były podejmowane czynności zaś maksymalny czas załatwienia tego rodzaju sprawy wynosił jeden miesiąc (wobec jej nieskomplikowanego charakteru). Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi postawiono następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa procesowego, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 i w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie skargi H.K.z dnia [...] maja 2016 r. na bezczynność Wojewody [...] w sytuacji, gdy Sąd powinien był skargę odrzucić, gdyż skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, co uniemożliwiało jej nadanie dalszego biegu; 2. na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd powyższego zarzutu - naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 149 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i poprzez wymierzenie Wojewodzie [...] grzywny w wysokości 1300 zł w sytuacji, gdy Sąd powinien był stwierdzić, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wskazano, że merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Zdaniem organu skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniosła do Ministra Infrastruktury i Budownictwa zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w oparciu o treść art. 37 § 1 k.p.a. Wskazane zażalenie zostało rozpoznane przez Ministra postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Jednakże przed wydaniem wskazanego wyżej postanowienia, skarżąca wniosła pismem z dnia [...]maja 2016 r., doręczonym dnia [...] czerwca 2016 r., skargę na bezczynność Wojewody [...]. Tym samym doszło do braku wyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, co skutkować powinno wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na wypadek nie uwzględnienia przez Sąd przywołanej powyżej argumentacji podniesiono, iż Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 149 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Sądu, Wojewoda [...] dołożył należytej staranności i podjął wszelkie niezbędne czynności celem merytorycznego rozpoznania sprawy. W działaniach organu brak było znamion, które pozwalałyby na uznanie bezczynności za rażącą. Podkreślenia wymaga, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym udział brało kilkaset stron, które organ miał obowiązek zawiadomić o toczącym się postępowaniu i umożliwić im w nim czynny udział. Długotrwałe działanie organu podyktowane było przede wszystkim brakiem realnych możliwości pozyskania aktualnych danych adresowych stron postępowania (współużytkowników wieczystych). Niektóre dane zawarte w bazie danych PESEL (system ŹRÓDŁO) należało uznać za nieaktualne, skoro kierowane na ich podstawie listy polecone nie docierały do adresatów. W toku podejmowanych czynności nie udało się również ustalić danych adresowych w oparciu o informacje zawarte w dostępnych organom administracji rejestrach publicznych - ewidencji lokali i księgach wieczystych. Stanowiło to obiektywną przeszkodę do zakończenia postępowania administracyjnego. Nadto w postanowieniu z dnia [...] października 2016 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmiennie niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2016 r. nie dopatrzył się bezczynności w działaniu Wojewody [...] i uznał zażalenie z dnia [...] kwietnia 2016 r. za nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny oceniać innych zarzutów niż podniesione w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na jednej z podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. – tj. naruszeniu prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Otóż niezasadny jest zarzut naruszenia art. art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 i w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które jest w tej kwestii jednolite, wskazuje się, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, istotne jest jedynie wyczerpanie toku zażaleniowego przez stronę tj. wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Nie ma znaczenia sposób rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w szczególności zaś to, czy zażalenie zostało uwzględnione. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08). Złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. stanowi jedynie wymóg formalny do wniesienia skargi na bezczynność (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), a stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone przy rozpoznaniu tego zażalenia nie ma wpływu na ustalenie, czy w danej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, czy też nie (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2017r., II OSK 2229/16, wyrok NSA z 6 października 2015r., II OSK 1046/15, postanowienie NSA z 7 maja 2014r., II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 19 lipca 2013r., sygn.. akt II OSK 1449/13). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca wniosła pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. zażalenie w trybie art.37 k.p.a. do Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Okoliczności tej strona skarżąca kasacyjnie nie zaprzecza, a jedynie podnosi, że skarga do sądu administracyjnego wniesiona została przed rozpoznaniem zażalenia przez Ministra. Jednak jak wskazano wyżej kwestia ta nie ma znaczenia dla przyjęcia i merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność przez sąd administracyjny. Podobnie NSA nie podzielił drugiego z zarzutów tj. naruszenia art.149 p.p.s.a. Po pierwsze wskazać należy, że art.149 p.p.s.a. dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Po drugie podzielając ustalenia stanu faktycznego Sądu I instancji stwierdzić należy, że zaistniały przesłanki zarówno do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (z akt sprawy nie wynika w sposób wyraźny czy i jakie czynności podejmował organ przed wydaniem decyzji, ani tym bardziej, że uniemożliwiały one wcześniejsze wydanie decyzji, a co więcej brak jest zawiadomienia stron w trybie art.36 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy). Fakt odmiennej oceny okoliczności faktycznych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w postanowieniu z [...] października 2016r. nie ma wpływu na ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, ani też na kontrolę zaskarżonego wyroku przez NSA. W konsekwencji naruszenia przez organ administracyjny zasady szybkości postępowania (art.12 k.p.a.) w zw. z art.35 k.p.a., jako zasadne ocenić należy nałożenie na organ grzywny w adekwatnej wysokości 1300 zł. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.