II SA/Łd 148/25

Dnia 17 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2025 roku sprawy ze sprzeciwu G.J. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 23 stycznia 2025 roku nr 28/2025 znak: GPB-III.7721.299.2024 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej G. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z dnia 23 stycznia 2025 r. nr 28/2025 znak: GPB-III.7721.299.2024 Wojewoda Łódzki uchylił decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 25 października 2024 r. nr 423/2024 znak: AiB.6740.58.2023 w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno - budowlanym i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z akt sprawy Starosta Łódzki Wschodni decyzją z dnia 24 listopada 2021 r. nr 251/2021/R, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w R.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.182.2022.KBL uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 18 maja 2022 r. nr 124/2022, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 24 listopada 2021 r. nr 251/2021/R i orzekł jednocześnie o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego. W związku z powyższą decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz faktem, iż inwestycja została zrealizowana, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji. Starosta Łódzki Wschodni decyzją z dnia 13 października 2023 r. nr 414/2023, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 8 marca 2024 r. nr 61/2024, uchylił decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 13 października 2023 r. nr 414/2023 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał braki i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, w tym: - brak wyjaśnienia usytuowania pionu kominowego na wspólnej ścianie nośnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, co determinuje prawidłowe złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - wątpliwość dotyczącą ilości wydzielonych lokali (lokalu usługowego i lokalu mieszkalnego) w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym z dwoma lokalami mieszkalnymi; - brak analizy przesłaniania i nasłonecznienia; - brak wskazania w dokumentacji projektowej klasy odporności ogniowej usytuowanej w granicy działek ściany oddzielającej lokale mieszkalne; - brak ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. W wyniku wniesienia sprzeciwu od decyzji Wojewody Łódzkiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 326/24, oddalił sprzeciw. Starosta Łódzki Wschodni pismem z dnia 28 marca 2024 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i zastrzeżeń w sprawie. Następnie Starosta Łódzki Wschodni postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr 96/2024, zobowiązał inwestora do usunięcia braków oraz nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji, w szczególności: 1) wyjaśnienia czy roboty budowlane dotyczące wspólnej ściany istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...], będą prowadzone wyłącznie na działce nr ewid. [...], czy obejmą również działkę nr ewid. [...], poprzez dokładne wrysowanie w dokumentacji projektowej usytuowania istniejącego komina ze wskazaniem ilości i rodzaju kanałów, podaniem przekrojów poszczególnych kanałów dymowych i wentylacyjnych oraz określeniem przynależności kanałów do poszczególnych pomieszczeń zarówno należących do inwestora, jak i sąsiada; w przypadku zaprojektowania robót na części ściany usytuowanej w części na działce nr ewid. [...] dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania tą działką na cele budowlane; 2) wrysować przebieg granicy pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] na rysunkach projektu architektoniczno-budowlanego: rzutach, przekrojach wraz ze wskazaniem układu ścian w części budynku usytuowanej na działce sąsiada; 3) wyjaśnić wydzielenie części usługowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z dwoma lokalami mieszkalnymi (usytuowanymi na dwu działkach) w świetle zgodności tego zamierzenia z planem miejscowym, zgodnie z którym na terenie objętym opracowaniem ustala się budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, budynków gospodarczych i garaży, z możliwością przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania oraz docieplenia części budynku znajdującego się pomiędzy liniami rozgraniczającymi a nieprzekraczalną linią zabudowy (należy powołać się na definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego); 4) wykazać, że przyjęte rozwiązania projektowe spełniają wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, zwanym dalej "rozporządzeniem WT"), w zakresie przepisów p.-poż. (dot. odporności ogniowej ściany oddzielającej lokale mieszkalne usytuowane na dwu działkach) oraz przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń - brak analizy w dokumentacji projektowej): 5) uzupełnić opracowanie o ekspertyzę techniczną przebudowywanego i rozbudowywanego budynku mieszkalnego. W dniu 4 czerwca 2024 r. inwestor przedłożył odpowiedź na powyższe postanowienie. Starosta Łódzki Wschodni pismem z dnia 12 lipca 2024 r. zawiadomił strony o zebraniu kompletnego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie. W dniu 29 lipca 2024 r. G. J. otrzymała kopię dokumentów z akt sprawy. Starosta Łódzki Wschodni postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr 231/2024, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków oraz nieprawidłowości występujących w dokumentacji, w szczególności; 1) doprowadzenie do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia 30 marca 2022 r. nr XLVI/460/2022 Rady Miejskiej w Rzgowie (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 9 maja 2022 r. poz. 2626) projektowany sposób użytkowania obiektu (zgodnie z planem teren inwestycji przeznaczony jest na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego); 2) uzupełnienie dokumentacji projektowej o doprecyzowanie informacji, czy brak rozbudowy komina (wobec nadbudowy ściany wspólnej) nie spowoduje utrudnień w korzystaniu z niego właścicielom sąsiedniej części budynku - odpowiedź należy uzasadnić; 3) pokazanie na rysunkach projektowanych kanałów wentylacyjnych (wg opisu technicznego zaprojektowano kominy wykonane z gotowych modułów kominowych Schiedel oraz rur SPIRO w obudowie z płyt GK); 4) uzupełnienie ekspertyzy technicznej o opracowanie dotyczące wpływu projektowanej rozbudowy i przebudowy części budynku na część istniejącą zlokalizowaną na działce nr ewid. [...], z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego (§206 pkt 1 i 2 rozporządzenia WT). W dniach 5 sierpnia 2024 r. i 7 sierpnia 2024 r. do Starosty Łódzkiego Wschodniego wpłynęły pisma G. J. z uwagami i zastrzeżeniami w sprawie. W dniu 1 października 2024 r. wpłynęła odpowiedź pełnomocnika inwestora na postanowienie. Starosta Łódzki Wschodni pismem z dnia 4 października 2024 r. ponownie zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z dokumentacją. W dniu 24 października 2024 r. G. J., reprezentowana przez R. J., otrzymała kopie dokumentów złożonych przez inwestora przy piśmie z dnia 1 października 2024 r. wraz z kopią postanowienia Starosty Łódzkiego Wschodniego nr 231/2024 z dnia 2 sierpnia 2024 r. Starosta Łódzki Wschodni decyzją z dnia 25 października 2024 r. nr 423/2024 odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz projektem architektoniczno-budowlanym i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 30 października 2024 r. do Starosty Łódzkiego Wschodniego wpłynęło pismo G. J. z uwagami i zastrzeżeniami w sprawie. Odwołanie od decyzji z dnia 25 października 2024 r. złożyli D. D. i M. D., reprezentowani przez E. D.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1. art. 9. art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., w wyniku których to naruszeń Starosta Łódzki Wschodni wbrew treści zebranych w sprawie dowodów i bez należytego uzasadnienia przyjął, iż przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny jednorodzinny składający się z dwóch lokali mieszkalnych położonych na dwóch oddzielnych działkach nr ewid. [...] i [...], a nie jak to wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego odrębny budynek stanowiący własność inwestora usytuowany na działce nr ewid. [...], co w konsekwencji doprowadziło do nieznajdującego potwierdzenia w okolicznościach sprawy wniosku, iż inwestor nie wykazał uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 4 Prawa budowlanego. Pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie decyzji Starosty i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 23 stycznia 2025 r. nr 28/2025 znak: GPB-III.7721.299.2024 Wojewoda Łódzki uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast zgodnie z art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zgodnie z § 2 w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Przepis art. 79a K.p.a. stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Na organ nałożony został dodatkowy obowiązek polegający na wskazaniu stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć organu. Organ wskazał, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno- budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, o czym stanowi art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie Starosta Łódzki Wschodni dwukrotnie nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej, tj. wydał postanowienie nr 96/2024 z dnia 8 kwietnia 2024 r., na które inwestor udzielił odpowiedzi w dniu 4 czerwca 2024 r., a następnie wydał postanowienie nr 231/2024 z dnia 2 sierpnia 2024 r., na które inwestor odpowiedział w dniu 1 października 2024 r. Wojewoda podkreślił, że zawiadomienie z art. 79a K.p.a. oraz ewentualne udzielenie przez inwestora odpowiedzi ma znaczenie, bowiem zapobiega sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać. W przedmiotowej sprawie udzielenie odpowiedzi na postanowienie ma fundamentalne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie postępowania, poprzez zawiadomienie inwestora zgodnie z art. 79a K.p.a., jedynie przez organ II instancji stanowiłoby natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a. Wojewoda stwierdził, że z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów proceduralnych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy odstąpił od merytorycznego rozpoznania sprawy bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu i dotyczących merytorycznych kwestii. Wojewoda Łódzki nie odniósł się i pozostawił je do oceny organowi I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien, w sytuacji podtrzymania swojego stanowiska o nieuzupełnieniu przez inwestora w wyczerpujący sposób dokumentacji w sprawie, zawiadomić inwestora zgodnie z art. 79a K.p.a. i umożliwić inwestorowi wypowiedzenie się oraz przedłożenie dodatkowych dowodów, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając je zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła G. J.. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła, że odwołanie zostało podpisane przez E. D., która nie jest stroną w sprawie postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę i nie ma prawa do podpisywania pism za inwestorów. Brak jest w aktach dokumentu pełnomocnictwa do reprezentowania inwestorów i brak jest dokumentu na dowód uiszczenia opłaty skarbowej 17 zł. Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Starosty wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego przez organ I instancji, bowiem miało dojść w tym postępowaniu administracyjnym pierwszej instancji do uchybień w procedurze w prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji, bo rzekomo zaistniały istotne nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej i jest konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego rozpatrzenia sprawy, co jest nieprawdą. To wyłącznie wina inwestorów, którzy nie wykonali sumiennie zobowiązania nałożonego na nich co do konieczności usunięcia nieprawidłowości dokumentacji sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody Łódzkiego nr 28/2025. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do podniesionej przez skarżącą w skardze kwestii braku pełnomocnictwa udzielonego przez inwestorów E. D., organ wskazał, że D. i M. D. pismem z dnia 26 lipca 2021 r. udzielili E. D. pełnomocnictwa do występowania w ich imieniu we wszelkich czynnościach związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. E. D. nadal działa jako pełnomocnik D. i M. D. w sprawie. Udzielone pełnomocnictwo nie ma daty ważności, zatem nie wygasło ani nie zostało odwołane. Co prawda w toku postępowania, w związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2022 r. zmieniła się nazwa zamierzenia budowlanego, jednakże postępowanie prowadzone jest w sposób ciągły, zatem i pełnomocnictwo, skoro nie wygasło i nie zostało odwołane, jest dalej ważne. Z akt sprawy nie wynika, aby na jakimkolwiek etapie postępowania D. i M. D. kwestionowali czynności podejmowane przez ich pełnomocnika E. D.. Uznać zatem należy, iż zarzut dotyczący braku pełnomocnictwa jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu skarżąca uczyniła decyzję Wojewody Łódzkiego, którą uchylono w całości decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p;a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu warto przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również - co Sąd podkreśla - rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego żart. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd rozpoznający sprzeciw uznał, iż objęta nim decyzja Wojewody Łódzkiego narusza prawo, a tym samym wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej: "P.b."). Przedmiotem sprawy jest kwestia ponownego rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji zrealizowanej w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, wyeliminowaną następnie z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności. W toku prowadzonego postępowania inwestorzy byli kilkukrotnie wzywani na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. do usunięcia stwierdzonych braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej. Jak wynika z treści decyzji organu I instancji powodem odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielenia pozwolenia na budowę było: - niewypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr 231/2024 tj. niedoprowadzenie do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec wydzielenia w budynku trzech lokali mieszkalnych; - niewypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr 231/2024 tj. nieuzupełnienie orzeczenia o stanie technicznym budynku poddanego przebudowie i rozbudowie budynku poprzez dokonanie oceny części budynku położonego na dz. nr [...]; - niewypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr 96/2024 tj. nieusunięcie rozbieżności dotyczącej przebiegu granicy między działkami [...] i [...], które nie pozwala na określenie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, organ I instancji dokonał analizy zgromadzonej dokumentacji projektowej pod kątem obowiązujących przepisów prawa, czemu dał wyraz w pozostałej części uzasadnienia decyzji. W powyżej opisanym stanie faktycznym sprawy Wojewoda Łódzki, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia stwierdził, że inwestor na postanowienie nr 96/2024 udzielił odpowiedzi w dniu 4 czerwca 2024 r., a na postanowienie nr 231/2024 - w dniu 1 października 2024 r. Mimo to, organ I instancji bez zawiadomienia inwestora o treści art. 79a § 1 K.p.a., wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody okoliczność ta miała znaczenie dla sprawy, bowiem ewentualne udzielenie odpowiedzi przez inwestora na zawiadomienie z art. 79a § 1 K.p.a., zapobiega sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać. Następnie Wojewoda wskazał, że udzielenie odpowiedzi na postanowienie ma fundamentalne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewoda dodał, że zawiadomienie z art. 79a § 1 K.p.a. dokonane jedynie przez organ II instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Na podstawie powyższej argumentacji organ II instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów proceduralnych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co wymaga uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając na uwadze powyższe stanowisko Wojewody Łódzkiego podkreślenia wymaga, że organ ten wskazał co prawda, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych, jednak nie można stracić z pola widzenia, że dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek zawartych w tym przepisie. Tymczasem Wojewoda Łódzki zaniechał wykazania, że w sprawie ziściła się druga części przepisu art. 138 § 2 K.p.a. to jest, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Takiego wniosku nie sposób wyprowadzić z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem organ w żaden sposób nie odniósł się do meritum sprawy, nie ocenił zgromadzonego materiału dowodowego, nie ocenił wydanej przez organ I instancji decyzji, a w szczególności nie odniósł się do powołanych przez organ I instancji przyczyn wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. to nie naruszenie przez organ I instancji przepisów proceduralnych ma mieć istotne znaczenie dla sprawy, lecz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z wyjaśnień organu nie wynika także, czy w sprawie istnieją braki postępowania dowodowego i jakie one są, a ponadto czy braki te da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Pamiętać bowiem należy, że konieczność uzupełnienia jedynie w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Jednakże wobec zaniechania dokonania przez Wojewodę Łódzkiego jakiejkolwiek oceny zgromadzonego materiału dowodowego zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna i jako taka wymyka się spod sądowej kontroli legalności. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie potwierdza bowiem zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 K.p.a., co czyni przedmiotowy sprzeciw zasadnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, wedle którego Wojewoda Łódzki rozpoznał odwołanie, które nie zostało podpisane, wskazać należy, że pełnomocnictwo dla E. D. do reprezentowania inwestorów M. i D. D. w prowadzonym postępowaniu ("we wszelkich czynnościach związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji") zostało załączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 26 sierpnia 2021 r. Wniosek ten był przedmiotem ponownego rozpatrzenia po stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 24 listopada 2021 r. nr 251/2021/R przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 listopada 2022 r. (por. art. 37 § 2 pkt 2 P.b.). Nie jest zatem zasadny zarzut skarżącej, że odwołanie podpisane przez E. D., która nie jest stroną postępowania, nie zostało podpisane. Z akt sprawy nie wynika, aby pełnomocnictwo zostało wypowiedziane przez którąkolwiek ze stron. Nie ma tym samym wątpliwości, że złożone odwołanie zostało podpisane, bowiem inwestorzy w oparciu o powołany dokument pełnomocnictwa byli w toku postępowania reprezentowani przez E. D.. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględnił sprzeciw skarżącej i uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. ds