II OSK 1738/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 309/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta Konina z dnia 29 stycznia 2025 r., nr 146 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i towarzyszącej przy ul. [...] w Koninie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 309/25, odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. (dalej "skarżący" lub "Stowarzyszenie") na uchwałę Rady Miasta Konina z dnia 29 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i towarzyszącej przy ul. [...] w Koninie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organizacja społeczna (Stowarzyszenie) nie może skutecznie skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.Dz.U.2024.1465 ze zm.; dalej u.s.g.) wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może stanowić wyłącznej przesłanki zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie powyższego przepisu. Jak wynika z treści skargi, Stowarzyszenie upatruje swojej legitymacji do jej wniesienia właśnie w zakresie swojej regulaminowej działalności, związanej z udziałem w postępowaniach dotyczących kształtowania przestrzeni oraz zieleni. To przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. stanowi, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepis ten w sprawie nie ma zastosowania, bowiem Stowarzyszenie wskazało, że to ono jest stroną skarżącą, a nie poszczególne osoby zamieszkujące teren gminy Konin. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje fakt, że Stowarzyszenie wyraziło poparcie dla inicjatywy grupy 705 mieszkańców Konina, którzy złożyli protest, sprzeciwiając się zamiarom inwestycyjnym organu. Twierdzenia o niezasadności uchwalonych postanowień zaskarżonej uchwały nie przesądzają o naruszeniu przysługującego Stowarzyszeniu prawa. Żeby przystąpić do oceny zasadności tych zarzutów, Sąd musiałby najpierw stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przysługującego Stowarzyszeniu (np. prawa własności), czego jednak Stowarzyszenie nie wykazało. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1/ - art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Niewłaściwość zastosowania przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała odrzuceniem skargi na uchwałę Rady Miasta Konina nr 146 z dnia 29 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę powołał się na niezaistnienie przesłanek legitymujących skarżącego do wniesienia skargi do sądu w postaci niewykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, jednakże w swojej analizie Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął i nie odniósł się do najistotniejszych argumentów przytoczonych w tej materii przez skarżącego, dowodzących powstania obowiązków ciążących na skarżącym w konsekwencji podjęcia działań w sprawie w/w uchwały; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a poprzez brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak analizy w uzasadnieniu postanowienia wszystkich zarzutów zawartych w skardze, w szczególności Sąd I instancji uzasadniając brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Konina pominął najistotniejszy argument uzasadniający interes prawny Stowarzyszenia i jego członków jakim jest jego obowiązek władz i członków uczestniczenia we wszystkich znanych im sprawach związanych z celami Stowarzyszenia. Również w sprawach, które naruszają kształtowanie przestrzeni i zieleni nawet wtedy, gdy rozpoczęły swój bieg, przed rozpoczęciem działalności Stowarzyszenia. Brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało odrzuceniem skargi, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia postanowienia, brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak analizy w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów zawartych w skardze, w szczególności Sąd I instancji uzasadniając brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Konina pominął najistotniejszy argument uzasadniający interes prawny Stowarzyszenia i jego członków jakim jest jego obowiązek władz i członków uczestniczenia we wszystkich znanych im sprawach związanych z celami Stowarzyszenia. Również w sprawach, które naruszają kształtowanie przestrzeni i zieleni nawet wtedy, gdy rozpoczęły swój bieg, przed rozpoczęciem działalności Stowarzyszenia. Brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało odrzuceniem skargi, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Konina pomimo, że uchwała ta bezpośrednio wpływa na obowiązki Stowarzyszenia wynikające z prawa materialnego, a także uznanie, że zaskarżona uchwała nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.. Podkreślić należy, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Jak wskazuje się w orzecznictwie, stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. O powodzeniu skargi przesądza wykazanie przez dany podmiot naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. Z. Niewiadomski w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 810.). Takiego przepisu strona w niniejszej sprawie nie wskazała, powołując się jedynie na obowiązek władz i członków Stowarzyszenia do brania udziału we wszystkich sprawach związanych z celami Stowarzyszenia. Taka argumentacja pasuje do wzięcia udziału w postępowaniu na zasadzie art. 50 § 1 p.p.s.a., natomiast wyklucza zaskarżenie uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stowarzyszenie winno dostrzec, że skarga do sądu administracyjnego wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi z uwagi na interes publiczny), tj. nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym nawet dotyczącym kształtowania przestrzeni i zieleni. Dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że kwestie terenów zielonych są przedmiotem działalności statutowej skarżącego Stowarzyszenia. Na poziomie argumentacji odnoszącej się do działalności statutowej/wynikającej z regulaminu Stowarzyszenia w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o istnieniu indywidulanego interesu prawnego, który miałby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Ponadto należy wskazać, że omawiane zagadnienie prawne było już wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1558/17; z 15 lutego 2017 r., II OSK 1277/15; z 6 maja 2016 r., II OSK 2088/14; z 8 listopada 2011 r., II OSK 1940/11; postanowienie NSA z 29 sierpnia 2023 r., II OSK 1007/23; a także np. wyrok WSA w Białymstoku z 23 czerwca 2010 r., II SA/Bk 171/10) i nie występuje aktualnie taki stan prawny, który uprawniłby do przyjęcia odmiennego poglądu orzeczniczego niż dotychczasowy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd podał podstawę prawną uznania, że Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Konina z dnia 29 stycznia 2025 r., tj. art. 101 ust. 1 u.s.g i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie. Brak akceptacji dla tego stanowiska jest w istocie kwestionowaniem trafności orzeczenia, a prawidłowości orzeczenia nie można skutecznie podważać w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.