II SA/Bd 1350/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent I., działając na podstawie art. 17, art. 20 ust 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") decyzją z [...] czerwca 2023 r. odmówił S. B. (tj. Skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. B.. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z orzeczenia o niepełnosprawności J. B., wydanego przez Lekarza Orzecznika ZUS, Oddział w B. z [...] lipca 2022 r., nr [...], wynika, że jest on osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do [...] lipca 2024 r. Z uwagi na fakt, że niepełnosprawność powstała od 68 roku życia, organ pierwszej instancji uznał, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ strona nie wykazała, aby niepełnosprawność J. B. tj. osoby wymagającej opieki, powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Nadto organ wskazał na przeprowadzony wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że niepełnosprawny zamieszkuje wraz z byłą żoną M. M. i Skarżącą. Jest chory na Parkinsona, ma uszkodzone stawy biodrowe. Opiekę nad niepełnosprawnym sprawuje córka, która w miarę potrzeb załatwia sprawy urzędowe, przygotowuje posiłki, podaje leki, dba o czystość mieszkania oraz higienę osobistą chorego. Według oświadczenia Skarżącej nie może ona podjąć stałego zatrudnienia, gdyż ojciec wymaga stałej opieki w czynnościach dnia codziennego. Organ I instancji wskazał, że Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, albowiem nigdy nie pracowała; ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem, od [...] sierpnia 2020 r. do [...] października 2021 r. i od [...] marca 2022 r. do [...] października 2023 r. W związku z tym organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji: - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K/38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki,, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, - naruszenie prawa materialnego poprze błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez Skarżącą nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] września 2023 r, nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że zakwalifikowanie okoliczności braku ustalenia w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w B. daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, jako przyczyny uniemożliwiającej przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, jest niedopuszczalne w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Kolegium potwierdziło, że Skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem, lecz zdaniem organu opieka ta nie ma takiego charakteru, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Czynności wykonywane przez Skarżącą, potwierdzone w przeprowadzonych rodzinnych wywiadach środowiskowych, takie jak pomoc w robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, praniu, czy też zawożeniu do lekarzy, wykupowaniu leków, niewątpliwie pomagają niepełnosprawnej w codziennym funkcjonowaniu, lecz są właściwie czynnościami dnia codziennego, wspierającymi ojca w codziennym funkcjonowaniu, lecz nie spełniają wymogów opieki o jakiej mowa we wskazanym przepisie. Czynności te nie angażują Skarżącej w opiekę nad ojcem w takim zakresie, aby uniemożliwić jej obiektywnie podjęcia zatrudnienia. J. B. spożywa pokarm samodzielnie (sporadycznie odwołująca karmi ojca) i samodzielnie się porusza po mieszkaniu, chociaż przy pomocy kul, sam zażywa przygotowane przez córkę leki, dba o swoją higienę. Zakres pomocy Strony zasadniczo sprowadza się zatem do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). W ocenie Kolegium nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje również okoliczność, że niepełnosprawny ojciec Skarżącej zamieszkuje wspólnie z byłą żoną, która nie pozostaje w zatrudnieniu, pobiera zasiłek stały i może pomóc córce w opiece nad ojcem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż organ administracji ma obowiązek ustalić, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 sierpnia 2021 r. sygn. I OSK 435/21). W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie został wykazany związek pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia w związku koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Sądu S. B. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca podniosła, iż z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa zdaniem Skarżącej wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 16 września 2021 r. sygn. III SA/Gd 577/21 wskazał, jak należy rozumieć zawarte przez ustawodawcę w ustawie o świadczeniach rodzinnych zwrot stałej oraz długotrwałej opieki. W judykacie tym Sąd zważył iż "Podkreślenia w tym miejscu wymaga także to, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19). Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu dotyczy tego, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Chodzi więc o ocenę, czy opieka ta jest tego rodzaju, że obiektywnie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż ojciec, matka, opiekun faktyczny dziecka albo osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną (art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.), na których to osobach, zgodnie z ustawą z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego też przyznanie tego świadczenia wymaga niebudzącego wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2020 r., I OSK 1148/20, 21 września 2023 r., I OSK 1740/22, 18 października 2023 r., I OSK 1875/22 i 23 stycznia 2024 r., I OSK 50/23). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem jest, że ojciec Skarżącej dysponuje orzeczeniem na podstawie którego został uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym do dnia [...] lipca 2024 r., przez Lekarza Orzecznika ZUS, Oddział w B. z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] Tym niemniej okoliczności wykazane w aktach sprawy przemawiają za tym, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, iż w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Jakkolwiek organy administracji nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, to mają one obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak ustaliły organy ojciec Skarżącej nie jest osobą leżącą i wymagającą z tego tytułu całkowitej i całodobowej opieki. Opieka świadczona przez stronę polega na umożliwianiu kontaktu z lekarzem, załatwianiu spraw urzędowych, przygotowaniu posiłków, zakupów, podawaniu leków, dbaniu o utrzymanie higieny osobistej osoby niepełnosprawnej i jej otoczenia. Co do zasady słusznie organ wskazuje, że czynności opiekuńcze podejmowane przez Skarżącą względem ojca mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie można wykluczyć sytuacji, że nawet tego rodzaju czynności muszą być wykonywane z taką częstotliwością, że uniemożliwiają podjęcie zatrudnienia. W przedmiotowej sprawie jednakże brak jest przesłanek, aby uznać, że taka właśnie sytuacja zachodzi. Przeciwnie – jak podkreślił organ pierwszej instancji (a co pominął organ odwoławczy) za brakiem zaistnienia tego rodzaju sytuacji przemawia fakt, iż Skarżąca nigdy nie była aktywna zawodowo. Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z 25 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Bd 1354/21 (oddalającym skargę Skarżącej na poprzednią decyzję Kolegium w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego) że z uwagi na wieloletnią bierność zawodową Skarżącej, trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana przez nią opieka nad ojcem stanowi rzeczywistą przyczynę nie podejmowania przez nią zatrudnienia czy wykonywania innej pracy zarobkowej. Należy zauważyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawna, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne). Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Brak zatem aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Co więcej należy zauważyć, że Skarżąca ma dorosłe rodzeństwo (k. 12 akt administracyjnych). Jak zaś wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie m.in. w wyroku z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1056/21- jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad nią. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Podkreślić należy bowiem, że stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.1359), krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Innymi słowy – w sytuacji kiedy rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła nie tylko ze względu na potrzebę zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale także z powodu braku wywiązywania się innych członków rodziny z obowiązku alimentacyjnego względem tego niepełnosprawnego – przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność zapewnienia opieki niepełnosprawnego współwystępująca z brakiem wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego przez inne zobowiązane względem niepełnosprawnego osoby. W takim przypadku istnieje jedynie pośredni a nie bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym. Ze względu na powyższe, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja w sposób istotny naruszyła prawo i w konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę.