II SA/Gd 890/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. w S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 lipca 2024 r., nr WOP.7721.140.2024.GD w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie budowy obiektów budowlanych oddala skargę. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie budowy obiektów budowlanych, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 22 maja 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy dwóch wiat o konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy 36,5 m2 oraz 14,3 m2, usytuowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości L., których inwestorem jest K. Ł. W uzasadnieniu PINB wskazał, że P. poinformował o zabudowie zlokalizowanej na ww. działce w strefie 100 metrów od rzeki M. W wyniku oględzin ustalono, że na działce znajdują się dwie wiaty o powierzchni 36,5 m2 i 14,3 m2 o konstrukcji drewnianej, które inwestor zrealizował na przełomie maja i czerwca 2023 r. PINB ustalił także że, na wniosek inwestora, Burmistrz Brus wydał decyzję z 19 maja 2023 r. ustalającą warunki zabudowy ww. działki dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W rezultacie, mając na uwadze art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor realizując dwie wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 na terenie działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, nie naruszył przepisów Prawa budowlanego. Nadto z oświadczenia inwestora wynika, że wiaty te służą do turystyki wodnej. Inwestor prowadzi przy tym działalność zajmującą się m.in. wypożyczaniem kajaków i sprzętu wodnego. Tym samym z uwagi na § 3 pkt 7 uchwały nie doszło także do naruszenia przepisów uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P., decyzją z 12 lipca 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu WINB wskazał, że P. z uwagi brak interesu prawnego nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu wydanym zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji. WINB uwzględnił, że zadania dyrektora i Służby Parku uregulowane zostały w art. 105 ust. 1 i ust. 4 pkt 1, 2, 4, 5 oraz art. 107 ust. 2 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej jako u.o.p.). W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że samozarządzanie i gospodarowanie parkiem krajobrazowym oraz wykonywanie zadań określonych w art. 105 i art. 107 nie jest przy tym równoznaczne z wykonywaniem trwałego zarządu, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. P. mógłby być zaś stroną postępowania, gdyby posiadał prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu. W ocenie WINB samo umieszczenie w rozdzielniku P. nie oznacza przy tym przyznania temu podmiotowi statusu strony. W skardze na tak wydaną decyzję P. zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada statusu strony ze względu na brak interesu prawnego, co pozostaje w sprzeczności z art. 105 ust. 1 i 4 pkt 1 w zw. z art. 106 ust. 2 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 u.o.p. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, gdyż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący potwierdził, że nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...] obręb L., położonej na terenie P. Teren ten stanowi grunt rolny, który z uwagi na art. 16 ust. 6 u.o.p. pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Jednakże nie przesądza to, zdaniem skarżącego, o tym, że nie jest on stroną. Skarżący przywołał stanowisko WSA w Gdańsku przedstawione w wyroku z 27 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Gd 106/22 wskazując, że przepisami prawa materialnego, w których oparcie ma interes prawny są art. 105 ust. 1 i 4 w powiązaniu z art. 16 ust. 1 i art. 17 u.o.p. Zadania dyrektora parku lub dyrektora zespołu parków z art. 105 ust. 4 pkt 1 dotyczą ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych, przy czym ochrona ta nie jest ograniczona do nieruchomości, do których park posiada prawa rzeczowe. Zadania muszą być realizowane na całym obszarze parku, niezależnie od statusu prawnego poszczególnych nieruchomości. Przedsięwzięcia budowlane lokalizowane na terenie parku krajobrazowego nie pozostają bez wpływu na jego sytuację. W ocenie skarżącego, realizacja zabudowy w strefie 100 m od brzegu jeziora na obszarze parku może prowadzić do ograniczenia lub nawet uniemożliwienia realizacji celów parku wskazanych w art. 16 ust. 1 u.o.p. Skarżący wskazał także na zadania służby parku z art. 107 ust. 2 pkt 2 u.o.p. podkreślając, że brak możliwości występowania jako strona w postępowaniach prowadzonych przez nadzór budowlany faktycznie uniemożliwia wykonywanie przez dyrektora parku nałożonych na niego obowiązków. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona. Poddana sądowej kontroli decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB",) z 12 lipca 2024 r., dotyczyła umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie odwołania P. (dalej jako: "P.") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach z 22 maja 2024 r. Organ odwoławczy uznał, że zarządzanie, gospodarowanie parkiem krajobrazowym i wykonywanie zadań wynikających z art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.; dalej jako: "u.o.p.") nie jest równoznaczne z wykonywaniem trwałego zarządu w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.). Ponieważ P. nie legitymował się prawem własności, ani prawem użytkowania wieczystego nieruchomości nie było możliwości uznania go za stronę postępowania. Jak wskazał PWINB legitymacji do udziału w postępowaniu nie można wywodzić z przepisów regulujących zadania Dyrektora Parku Krajobrazowego, gdyż nie wynikają z nich żadne uprawnienia prawnorzeczowe do nieruchomości położnych w graniach parku. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest trafne. Przede wszystkim należy podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przysługuje stronie (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Podkreśla się przy tym, że o jego istnieniu przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, co wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej (zob.: wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 8 października 2024 r., II SA/Wr 383/24; J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 231 – 232). Kwestia legitymacji zespołu parków krajobrazowych do udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości była wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym. Przede wszystkim dotyczyło to ustalenia warunków zabudowy czy pozwoleń na budowę, ale ustalenia w tym zakresie uznać należy za aktualne także w niniejszej sprawie. Za utrwalony w tym zakresie uznać należy pogląd, zgodnie z którym z przepisów art. 105 i art. 107 u.o.p. nie wynika interes prawny parku krajobrazowego, który dawałby podstawę do uznania go za stronę postępowań administracyjnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy czy pozwoleń na budowę dla nieruchomości położonych na terenie tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego ma ustawowy obowiązek dbania o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie danego parku (art. 105 ust. 4 pkt 1 u.o.p.). Z obowiązku tego nie można jednak wywodzić interesu prawnego parku krajobrazowego (zespołu parków krajobrazowych) do brania udziału w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy czy udzielenie pozwolenia na budowę, bądź innych postępowań dotyczących nieruchomości znajdujących się w granicach tego parku. Należy zaznaczyć, że ustalenie warunków zabudowy czy udzielenie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu na nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną samego parku jako jednostki organizacyjnej samorządu województwa, za wyjątkiem sytuacji, gdy parkowi przysługuje jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze parku i objętych oddziaływaniem potencjalnej inwestycji (por. np. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 218/15; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2014 r., II SA/Ol 783/14, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym są przepisy administracyjnego prawa materialnego, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Interes prawny wynika z normy prawa materialnego dającej podstawę do rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach jednostki. Tylko zatem gdy norma prawa materialnego daje podstawę do autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, można jednostce tej przyznać status prawny strony postępowania w sprawie. Podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego nie stanowią przepisy prawa nakładające na jednostki organizacyjne obowiązki realizacji zadań publicznoprawnych. Konsekwentnie nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego z art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, który reguluje zadania dyrektora parku krajobrazowego (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1036/20, ) Z akt sprawy poddanej sądowej kontroli nie wynikało, by stronie skarżącej przysługiwało jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości, a przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że istnieją przepisy prawa materialnego, z których możliwe byłoby wyprowadzenie interesu prawnego we wskazanym wyżej znaczeniu. Tym samym, wniosek organu odwoławczego, że odwołanie w sprawie wniósł podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony - jest prawidłowy. Zdaniem Sądu ustalenie na etapie postępowania odwoławczego, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną oznacza, że wystąpił brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkujący brakiem podstaw do załatwienia sprawy co do istoty. Prowadzi to do konieczności umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 1 października 2024 r., III OSK 4259/21; wyrok WSA w Warszawie z 24 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 2120/20; wyrok WSA w Gliwicach z 18 stycznia 2023 r., II SA/Gl 1496/22; wyrok WSA w Poznaniu z 6 maja 2021 r., II SA/Po 687/20, CBOSA). Tym samym decyzja PWINB o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem P. od decyzji PINB o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr [...] w miejscowości L. - była zgodna z prawem. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że stanowią one w przeważającej części polemikę z wykładnią przepisów u.o.p. przyjętą przez organ odwoławczy odnośnie do kwestii legitymacji procesowej do wniesienia odwołania. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowym, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, ani art. 105, art. 106 u.o.p., ani też art. 107 tej ustawy nie mogą stanowić podstawy do wyprowadzania interesu prawnego i przyjęcia statusu strony zespołu parków krajobrazowych w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości, stanowiących przedmiot własności innych osób, położonych na terenie parku krajobrazowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej zadania Służby Parku Krajobrazowego, na czele której stoi dyrektor parku krajobrazowego/zespołu parków nie są realizowane w ramach uprawnień procesowych strony w postępowaniach administracyjnych. Dotyczą one bowiem przede wszystkim czynności materialno-technicznych, polegających na dokumentowaniu stanu środowiska na terenie parku krajobrazowego oraz działań o charakterze społeczno-organizatorskim, polegających na prowadzeniu akcji informacyjnych i edukacyjnych (zob. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wydanie VI, WKP 2024, t. 1 komentarza do art. 107). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej P.p.s.a.), skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. z uwagi na wniosek strony skarżącej zawarty w skardze i brak żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ administracji.