IV SA/Po 259/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 26 lutego 2025r. znak: [...] (dalej "decyzja z 26 lutego 2025 r.") Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WWINB" ) na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a." uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 03 grudnia 2024 r., znak: [...], którą organ: "1. stwierdza, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] r., w sprawie odstąpienia, od nałożenia na Pana K. C., obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]), zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...], [...], obręb ewid. : D. , gm. [...], została wydana z naruszeniem przepisów prawa, bowiem jedna ze stron postępowania, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. 2. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 3.01.2024 r. w sprawie odstąpienia od nałożenia na Pana K. C. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]) zlokalizowanego na działkach nr ewid.: [...], [...], obręb ewid.: D. , gm. [...], 3. orzeka o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia na Pana K. C. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]) zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...], [...], obręb ewid.: D. , gm. [...], do zgodności z obowiązującymi przepisami z uwagi na jego bezprzedmiotowość." Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia 20 grudnia 2023 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, w sprawie częściowo wybudowanego budynku, zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r (znak [...]) zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...], [...], obręb ewid.: D. , gm. D.. Następnie PINB decyzją z dnia 03 stycznia 2024 r., nr [...], znak: [...], odstąpił od nałożenia na Pana K. C. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]) zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...], [...], obręb ewid. D. , gm. [...], do zgodności z obowiązującymi przepisami. Odwołanie od w/w decyzji złożył Pan A. S., który nie był uznany przez PINB za stronę postępowania administracyjnego. Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozparzeniu odwołania Pana A. S., decyzją z dnia 25 marca 2024 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA Poznań) złożył Pan A. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpatrzeniu skargi Pana A. S. na decyzję WWINB z dnia 25 marca 2024 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, wyrokiem z dnia 03 lipca 2024 r., sygn. akt: IV SA/Po 352/24 uchylił zaskarżoną decyzję. W powyższym wyroku Sąd wskazał, że "skoro, więc A. S. był niewątpliwie stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego - usług poligrafii, w związku z objęciem jego nieruchomości obszarem oddziaływania planowanej inwestycji i w wyniku skargi do WSA w Poznaniu doszło do uchylenia tejże decyzji, a ponadto był i jest nadal właścicielem działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, to w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyznać mu status strony w postępowaniu o doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. ". Ponadto Sąd wskazał, że: "ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności uzna, że A. S. należy przyznać przymiot strony postępowania naprawczego i w konsekwencji strony postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy przyjmie zatem, że odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania i nada mu dalszy bieg.". Wobec powyższego WWINB pismem z dnia 09 października 2024 r., znak: [...], na podstawie art. 65 k.p.a., przekazał organowi I instancji pismo Pana A. S. z dnia 15 lutego 2024 r. zatytułowane jako "odwołanie od decyzji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w [...] nr [...] z 3 stycznia 2024 r. w sprawie [...]", które winno zostać uznane na wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją PINB. Postanowieniem z dnia 18 października 2024 r., znak: [...] nr [...], PINB wznowił postępowanie w sprawie częściowo wybudowanego budynku, zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnika 2021 r. (znak: [...]), zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...], [...], obręb ewid.: D. , gm. [...], zakończone decyzją ostateczną PINB nr [...] z dnia 03 stycznia 2024 r. (znak: [...]). Pismem z dnia 08 listopada 2024 r., znak: [...] organ zawiadomił strony postępowania o możliwość zapoznania się z aktami sprawy. PINB decyzją nr [...] z dnia 03 grudnia 2024 r.: "1. stwierdza, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 3.01.2024 r., w sprawie odstąpienia, od nałożenia na Pana K. C., obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]), zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...], [...], obręb ewid.: D. , gm. [...], została wydana z naruszeniem przepisów prawa, bowiem jedna ze stron postępowania, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. 2. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 3.01.2024 r. w sprawie odstąpienia od nałożenia na Pana K. C. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]) zlokalizowanego na działkach nr ewid.: [...], [...], obręb ewid.: D. , gm. [...], 3.orzeka o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia na Pana K. C. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z częściowo wybudowanym budynkiem, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 8 października 2020 r. (znak [...]) oraz decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. (znak [...]) zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...], [...], obręb ewid.: D. , gm. D. , do zgodności z obowiązującymi przepisami z uwagi na jego bezprzedmiotowość.". Odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożył Pan A. S. podaniem z dnia 19 grudnia 2024 r. wnosząc o "przeprowadzenie postępowania odwoławczego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu wyroku IV SA/Po 352/24 z 03.07.2024 r. (Organ odwoławczy przyjmie zatem, że odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania naprawczego i nada mu dalszy bieg. W postępowaniu odwoławczym organ natomiast rozpatrzy sprawę w jej całokształcie, z zachowaniem zasad postępowania, w tym zgodnie z art. 7 kp.a., art. 77 § 1 kp.a. i art. 80 kp.a. oraz da wyraz motywom swojego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 kp.a.) i z udziałem prawidłowo ustalonych stron w tym ustalenia adresata podjętego rozstrzygnięcia.". Jednocześnie odwołujący wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji w niniejszym odwołaniu i zaskarżonej w odwołaniu z 15.02.2024 r. Decyzji PINB nr [...] z 3 stycznia 2024 r., w sprawie [...] w całości i wydanie decyzji nakazującej rozebranie dotychczas powstałej części budynku na działce nr [...] — obręb ewidencyjny D. , gmina [...] (jedn. ewid. [...], obręb ewid. [...]) położonej w rejonie ulicy [...] w m. D. i przywrócenie działki do poprzedniego stanu". Decyzją z dnia 26 lutego 2025r. WWINB uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że "W sytuacji gdy strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, wniesie odwołanie po upływie terminu organ administracji publicznej powinien potraktować to odwołanie jako żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, bowiem tylko w ten sposób zostanie stronie zapewnione poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 565)." (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 129, podobnie - M. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, C.H. Beck, art. 129). Organ wskazał, że została spełniona przesłanka o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ Pan A. S. bez własnej winy nie był uznany za stronę postępowania administracyjnego w sprawie w której PINB wydał decyzję nr [...] z dnia 3 stycznia 2024 r., znak: [...] Organ odwoławczy wskazał, że inwestor Pan A. C., a następnie Pan K. C. realizował roboty budowlane w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 08 października 2020 r. nr [...] (znak: [...]), która została wyeliminowana przez WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. IV SA/Po 104/21. Tym samym zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud., który stanowi, że "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.". Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 7 pr. bud. "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.". Organ podkreślił, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pr. bud., a PINB wdrożył postępowanie naprawcze i orzekł o obowiązkach, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud., który stanowi, że: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania ". W ocenie WWINB jeżeli zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania naprawczego na gruncie niniejszej sprawy w oparciu o art. 50-51 pr. bud., to tym samym nie można zastosować art. 105 § 1 k.p.a., tj. umorzyć postępowanie administracyjne. Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że wykonane roboty budowlane przez inwestora były zgodne ze standardami i nie wymagają przeprowadzenia dodatkowych czynności lub robót, to stanowi to podstawę do przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego i w takim wypadku winna zostać, wydana decyzja administracyjna w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., którą można odstąpić od nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie WWINB uchylenie dotychczasowej decyzji i umorzenie postępowania nie jest zasadne. Po drugie przy decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w sentencji takiej decyzji, nie stwierdza się że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ jak to wynika z treści art. 151 § 2 k.p.a. "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.". Zatem w ocenie WWINB organ I instancji, niewłaściwie orzekł punkt 1 w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że PINB powołał się na art. 146 § 1 dotyczący niemożliwości uchylenia decyzji z powodu upływu czasu, jednakże na gruncie niniejszej sprawy w/w przepis nie może mieć zastosowania bowiem decyzja PINB została wydana w dniu 03 stycznia 2024 r., a tym samym nie upłynęło 5 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. Zatem PINB "pomieszał" przepisy w oparciu o które może zostać wydane rozstrzygnięcie. Wobec powyższego w ocenie WWINB należało uchylić zaskarżoną decyzję PINB z dnia 03 grudnia 2024 r., znak: [...] w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Jednocześnie WWINB wskazał, iż na gruncie niniejszej sprawy nie mógł skorzystać z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec reformatoryjnie z uwagi na zbyt szeroki zakres ingerencji w wydane rozstrzygnięcie przez PINB z dnia 03 grudnia 2024 r., znak: [...], tym samym naruszając art. 15 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis stanowi inaczej. A. S. pismem z dnia 14 marca 2025 r. wniósł do WSA w Poznaniu sprzeciw od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 26 lutego 2025 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) dysponował aktami sprawy, w których opisany był stan faktyczny i prawny sprawy wystarczający do wydania merytorycznej decyzji; 2. art. 153 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie mojego odwołania z 15.02.2014 r. od Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) Nr [...] z 03.01.2024 r. w sprawie [...] zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku IV SA/Po 352/24 z 03.07.2024 r., w którym wskazano, że "Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności uzna, że A. S. należy przyznać przymiot strony postępowania naprawczego i w konsekwencji strony postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy przyjmie zatem, że odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania naprawczego i nada mu dalszy bieg. W postępowaniu odwoławczym organ natomiast rozpatrzy sprawę w jej całokształcie, z zachowaniem zasad postępowania, w tym zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz da wyraz motywom swojego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a." Organ w odpowiedzi na sprzeciw podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 26 lutego 2025r. znak: [...], którą Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 03 grudnia 2024 r., znak: [...] W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że w razie wniesienia sprzeciwu od decyzji przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (w zw. z art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Ustawodawca wprowadzając do systemu prawnego instytucję sprzeciwu wyłączył tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym art. 138 § 2a k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazuje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie weryfikacji prawidłowości ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19). Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy - w przeciwieństwie do sądu administracyjnego - jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1415/21). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). W niniejszej sprawie organ II instancji sprostał powyższym wymogom. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie odwołania z 15 lutego 2024 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 03.01.2024 r., nr [...] zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku IV SA/Po 352/24 z 03.07.2024 r., w którym Sąd wskazał, że "Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności uzna, że A. S. należy przyznać przymiot strony postępowania naprawczego i w konsekwencji strony postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy przyjmie zatem, że odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania naprawczego i nada mu dalszy bieg. W postępowaniu odwoławczym organ natomiast rozpatrzy sprawę w jej całokształcie, z zachowaniem zasad postępowania, w tym zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz da wyraz motywom swojego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.". Sąd wskazuje, że w przedmiotowym postępowaniu WWINB zrealizował prawidłowo wskazania Sądu z ww. wyroku. Przede wszystkim istotne jest, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) Nr [...] z 03.01.2024 r. ma przymiot decyzji ostatecznej bowiem nie została zaskarżona przez strony postępowania, którym ją doręczono. Po upływie terminu do wniesienia odwołania decyzja organu I instancji staje się ostateczna, a sprawa rozstrzygnięta tą decyzją korzysta ze szczególnej ochrony, gdyż może zostać wzruszona jedynie w przypadkach określonych w art. 145-163a k.p.a., bądź gdy przewidują to przepisy szczególne (art. 16 § 1 k.p.a.). Walor ostateczności decyzja organu I instancji uzyskuje z mocy samego prawa, z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania i to zarówno wówczas, gdy odwołania w ogóle nie wniesiono, jak i wówczas, gdy odwołanie zostało wniesione po ustawowym terminie, którego to terminu nie przywrócono. W fazie wstępnej postępowania wywołanego wniesieniem odwołania organ wyższego stopnia ma zatem obowiązek oceny - między innymi - czy odwołanie zostało wniesione w terminie, co stanowi jeden z warunków jego rozpoznania. W ww. wyroku Sąd nakazał przyjąć, że odwołanie zostało wniesione przez stronę, jednak nie nakazał przyjąć, że zostało ono wniesione w terminie. Przedmiotowa decyzja została doręczona jedynie K. C. w dniu 8 stycznia 2024 r. i termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 22 stycznia 2024 r. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że "W sytuacji gdy strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, wniesie odwołanie po upływie terminu organ administracji publicznej powinien potraktować to odwołanie jako żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, bowiem tylko w ten sposób zostanie stronie zapewnione poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 565)." (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 129, podobnie - M. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, C.H. Beck, art. 129). Wniesienie odwołania przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, jest możliwe z tym zastrzeżeniem, że odwołanie takie może być wniesione w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. W razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. Natomiast decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, nie ma prawa do wniesienia odwołania, przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ postąpił więc zgodnie z powyższym stanowiskiem doktryny i nadał bieg odwołaniu skarżącego uznając je za wniosek o wznowienie postępowania. Należy wyjaśnić, że instytucja wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji i ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie przed organem było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi wskazanymi w art. 145 k.p.a. W tym zakresie należało uznać, że organ prawidłowo zrealizował wskazania Sądu w wyroku IV SA/Po 352/24 z 03.07.2024 r. Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie inwestor Pan A. C., a następnie Pan [...] realizował roboty budowlane w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 08 października 2020 r. nr [...] (znak: [...]), która została wyeliminowana przez WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. IV SA/Po 104/21. Tym samym w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud., który stanowi, że "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.". Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 7 pr. bud. "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.". W niniejszej sprawie PINB wdrożył postępowanie naprawcze i orzekł o obowiązkach, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud., który stanowi, że: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania ". Słusznie przyjął więc organ odwoławczy, że jeżeli zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania naprawczego na gruncie niniejszej sprawy w oparciu o art. 50-51 pr. bud., to tym samym nie można zastosować art. 105 § 1 k.p.a., tj. umorzyć postępowanie administracyjne. Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że wykonane roboty budowlane przez inwestora były zgodne ze standardami i nie wymagają przeprowadzenia dodatkowych czynności lub robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego i w takim wypadku winna zostać, wydana decyzja administracyjna w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., którą można odstąpić od nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z tego powodu uchylenie dotychczasowej decyzji i umorzenie postępowania nie jest zasadne. Ponadto przy decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w sentencji takiej decyzji, nie stwierdza się że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ to wynika z treści innego przepisu, tj. art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.". Zgodnie natomiast z powołanym przez organ I instancji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem organ I instancji niewłaściwie orzekł w punkcie 1 zaskarżonej decyzji, wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, wskazując że jedna ze stron bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ pomylił ww. przepisy. Ponadto PINB nieprawidłowo powołał się na art. 146 § 1 dotyczący niemożliwości uchylenia decyzji z powodu upływu czas, ponieważ na gruncie niniejszej sprawy w/w przepis nie mógł mieć zastosowania. Decyzja PINB została wydana w dniu 03 stycznia 2024 r., a tym samym nie upłynęło 5 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. Organ I instancji "pomieszał" przepisy w oparciu o które może zostać wydane przedmiotowe rozstrzygnięcie. Należy również podkreślić, że zastosowanie powołanych przez organ I instancji przepisów, tj. art. 151 § 1 pkt 2 i art. 146 § 1 k.p.a. nie zostało w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób wyjaśnione. Wobec powyższego WWINB słusznie uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia 03 grudnia 2024 r., znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ nieprawidłowo umorzył postępowanie i nieprawidłowo zastosował ww. przepisy k.p.a. W ocenie Sądu WWINB na gruncie niniejszej sprawy nie mógł skorzystać z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec reformatoryjnie z uwagi na zbyt szeroki zakres ingerencji w wydane rozstrzygnięcie przez PINB z dnia 03 grudnia 2024 r., znak: [...], co stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. w zakresie dwuinstancyjności postępowania. Wobec powyższego WINB prawidłowo nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania przez PINB. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.