I SA/Wa 1862/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) asesor WSA Anna Fyda-Kawula Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skarg M. T. i Z. N. oraz Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. T. i Z. N. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] (dalej jako "Komisja"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267, dalej jako "ustawa"), oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako "k.p.a."), stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. nr [...]. Komisja wydała zaskarżoną decyzję w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] (dawne oznaczenie hipoteczne [...]), znajdowała się na terenie działania dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). Obecnie stanowi działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Tytuł własności do ww. nieruchomości [...], zgodnie z zaświadczeniem Sądu [...] w [...] z [...] października 1948 r., nr [...] był uregulowany przez zastrzeżenie na rzecz W.W. i B. małżonków K. w udziale [...] oraz K. i M. małżonków Z. w udziale [...] wszystkich części niepodzielnie. Komisja ustaliła, że objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę [...] nastąpiło [...] sierpnia 1948 r. tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. W związku z tym termin do złożenia wniosku dekretowego upływał [...] lutego 1949 r. Wniosek o przyznanie własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonego przy ulicy [...], nr hip. [...], został złożony w dniu [...] listopada 1948 r. przez M.Z.. Orzeczeniem administracyjnym z [...] grudnia 1949 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił dotychczasowym właścicielom nieruchomości [...] – W. i B. małżonkom K. oraz K. i M. małżonkom Z. przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], oznaczonej nr hip. [...]. Było to spowodowane tym, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren nieruchomości przeznaczony był pod użyteczność publiczną. Prawo własności przedmiotowej nieruchomości przeszło zatem na rzecz Gminy [...], a po likwidacji gmin w 1950 r. – na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt wraz z budynkiem stał się własnością Dzielnicy-Gminy [...] z dniem [...] maja 1990 r., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 1992 r., nr [...]. Obecnie stanowi własność Miasta [...]. K.Z. zmarł [...] lutego 1969 r., a prawa do spadku po nim nabyły: jego żona M.Z. i córka B.M. w udziale po [...] części spadku (vide: postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt [...]). W.K. zmarł [...] czerwca 1946 r., a prawa do spadku po nim, nabyła jego córka M.Z. w całości (vide: postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] września 2000 r., sygn. akt [...]). M.Z. zmarła [...] sierpnia 1976 r., a prawa do spadku po niej, nabyła jej córka B.M. w całości (vide: postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] października 1976 r., sygn. akt [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2001 r., nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z [...] grudnia 1949 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2005 r., nr [...] odmówił B.M. ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z [...] czerwca 2006 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na mocy aktu notarialnego z [...] czerwca 2011 roku, Repertorium [...] nr [...], B.M. zbyła na rzecz M.T. i Z.N. (dalej również jako "Beneficjenci"), przysługujące jej udziały w prawach i roszczeniach wynikających z przepisów dekretu w stosunku do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. nr [...]. Decyzja reprywatyzacyjna. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. (dalej jako "decyzja reprywatyzacyjna"), Prezydent [...]: 1) ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na rzecz: 1) [...]w udziale wynoszącym [...] części gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste; 2) [...] w udziale wynoszącym [...] części gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste; 2) ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1 w wysokości [...] zł netto, płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku na konto Dzielnicy [...] [...], z wyłączeniem roku, w którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego; 3) oraz stwierdził m.in., że: - aktualnie teren opisany w punkcie 1 nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r.) przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem C.20 - tereny wielofunkcyjne. W strefie tej ustalono priorytet dla lokalizowania: 1) usług z zakresu administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności itp. - o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim; 2) funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej; - na gruncie, opisanym w punkcie 1, znajduje się budynek mieszkalny wybudowany po 1945 r., wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], stanowiący własność [...]; - budynek przy ul. [...] został wybudowany na płycie tunelu [...], natomiast sam tunel stanowi część składową obiektu budowlanego, jakim jest aleja [...] - droga wojewódzka. - w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez wieczystego użytkownika, o którym mowa w pkt 1, opłatę z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nabywcy uiszczają na zasadach ogólnych określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie dotyczy to nabywania prawa użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia oraz jego nabycia przez osobę bliską (§ 8 w/w uchwały nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...] listopada 2007 r.); - decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1; - termin umowy notarialnej zostanie wyznaczony po wyrażeniu przez Stołecznego Konserwatora Zabytków zgody na sprzedaż przez [...]budynku położonego w [...] przy ulicy [...] hip. nr [...], działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], na rzecz następcy prawnego dawnych współwłaścicieli nieruchomości hipotecznej nr [...]; - ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpi z równoczesną sprzedażą budynku. Warunki sprzedaży budynku, w tym wysokość ceny należnej [...], zostaną określone w protokole z rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość budynku określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie [...]. Cena budynku podlega zapłacie najpóźniej w przeddzień podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przy czym za dzień zapłaty przyjmuje się uznanie odpowiedniej kwoty na wskazanym w protokole z rokowań rachunku [...]. W umowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nabywcy tego prawa obciążą nieruchomość opisaną w punkcie [...] jako działka nr [...] z obrębu [...], służebnością przejścia do śmietnika, znajdującego się na gruncie opisanym w ewidencji gruntów jako działka nr [...]z obrębu [...], na rzecz każdoczesnego właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], z obrębu [...], celem zapewnienia mieszkańcom budynku położonego przy ul. [...] możliwości korzystania z tego śmietnika. W umowie tej zostanie określony sposób korzystania z gruntu polegający na prawidłowym użytkowaniu budynków posadowionych na gruncie, nie kolidujący z prawami właściciela drogi wojewódzkiej nr [...] - al. [...] oraz jej części składowej tj. tunelu [...] i uwzględniający te prawa do części podziemnej przedmiotowego gruntu w zakresie prawidłowej eksploatacji, prawie dostępu do wybudowanych urządzeń w celu ich utrzymania, konserwacji, remontów, modernizacji oraz usuwania awarii i zagrożeń w korzystaniu, naprawy, przebudowy i rozbudowy drogi i tunelu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że wniosek dekretowy został złożony w terminie, a korzystanie z przedmiotowego gruntu przez spadkobierców byłych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Prezydent ustalił, że aktualnie dawną nieruchomość hipoteczną stanowią: działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 (obecny adres: ul. [...]) oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 (obecny adres: ul. [...]). Przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia organu reprywatyzacyjnego była obecna działka nr [...] przy ul. [...] w [...]. Prezydent wyjaśnił przy tym, że odnośnie części dawnej nieruchomości [...] oznaczonej nr hip. [...], odpowiadającej obecnej działce nr [...] z obrębu [...] (ul. [...]), wniosek dekretowy z [...] listopada 1948 r. zostanie rozpatrzony odrębną decyzją. Prezydent wskazał ponadto, że budynek położony przy ul. [...] w trakcie działań wojennych został całkowicie wypalony. Na parterze zachowane zostały stropy. Z kolei lustracja nieruchomości przeprowadzona w dniu [...] marca 1945 r. określiła budynek jako wypalony doszczętnie, który nie nadaje się do odbudowania. Z kolei zgodnie z kartą nieruchomości sporządzoną przez Biuro Odbudowy Stolicy w dniu [...] września 1946 r. budynek przy [...] został zakwalifikowany jako niebezpieczny, kategoria zniszczeń VI (budynek wypalony doszczętnie). Zgodnie natomiast z protokołem oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji i urządzeń z [...] czerwca 1947 r. sporządzonym przez Komisję Miejską - wszystkie budynki znajdujące się na hipotece nr [...] zostały wypalone i zburzone do parteru. Prezydent [...], ustalił także, że w związku z budową w latach 1947-1949 [...] metodą odkrywkową mury wypalonej kamienicy przy [...] zostały rozebrane, a następnie na płycie tunelu w/w [...] wybudowano w tym miejscu nowy budynek ze środków Skarbu Państwa. W ocenie Prezydenta budynek ten, zatem nie spełnia przesłanek zawartych w art. 5 dekretu. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze wpisanym na Listę [...]. Postępowanie oraz decyzja Komisji. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze o sygn. akt [...] w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Pismami z tego samego dnia Komisja zawiadomiła zainteresowane strony o wszczęciu postępowania rozpoznawczego. Zawiadomienie o wszczęciu ww. postępowania zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] grudnia 2019 r. W dniu [...] czerwca 2020 r. Społeczna Rada przy Komisji wydała opinię w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...]. Mając na uwadze powyższe zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Komisja uznała, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki determinujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzującej Prezydenta [...], wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj.: 1) rażące naruszenie art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1-2 i 12-13 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako "u.o.d.p.") oraz art. 143 w zw. z art. 46 § 1 i art. 47 § 1 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, dalej jako "k.c."), poprzez ich błędną wykładnię i ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działce ewidencyjnej wchodzącej w skład drogi publicznej było niedopuszczalne; 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej w zakresie ukształtowania obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego, nie mając ku temu podstaw prawnych, gdyż właściwą drogą do ich ukształtowania, według Komisji, jest stosunek cywilnoprawny; 3) jak też wydanie decyzji bez podstawy prawnej w części dotyczącej ustalenia czynszu symbolicznego na rzecz Beneficjentów w sytuacji, gdy ww. osoby nie są spadkobiercami pierwotnych dawnych właścicieli dekretowych nieruchomości [...]. W zakresie pierwszej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej Komisja wskazała, obszernie cytując przepisy u.o.d.p., że w nauce prawa cywilnego utrwalony jest pogląd, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu (res extra comercium), ale przeznaczonymi do powszechnego użytku (res publicio usuidestionatae), a zatem wykluczona jest sytuacja w której grunt wchodzący w skład drogi publicznej mógłby stanowić własność prywatną. Komisja wyjaśniła następnie co na gruncie przepisów u.o.d.p. oznaczają pojęcia: drogi, pasa drogowego, drogowego obiektu inżynierskiego, w tym tunelu, który stanowi budowlę przeznaczona do przeprowadzenia drogi, czyli jednym z elementów tejże drogi. Komisja uznała zatem, że z uregulowań u.o.d.p. wynika, że pas drogowy, podobnie jak nieruchomość gruntowa ma charakter trójwymiarowy i obejmuje grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Komisja zauważyła przy tym, że obecny stan prawny nie reguluje tej materii w sposób wystarczających, w szczególności brak przepisów o tzw. własności warstwowej, co powoduje zdaniem Komisji, że nie sposób zaprzeczyć tezie, iż obszar znajdujący się na płycie tunelu wchodzącego w skład drogi publicznej powinien stanowić własność publiczną wyjętą z publicznego obrotu, co tym samym uniemożliwia objęcie jej własnością prywatną. Za niedopuszczalnością oddania nieruchomości znajdującej się nad pasem drogowym przemawiać ma również, w ocenie Komisji, regulacja zawarta w art. 6 pkt 1 u.o.d.p., w której jako cel publiczny wskazano utrzymywanie dróg, jak też przepis art. 22 u.o.d.p. stanowiący o nieodpłatnym trwałym zarządzie gruntami w pasie drogowym sprawowanym przez zarząd drogi. W świetle powyższej argumentacji Komisja uznała, że płyta tunelu jako drogowego obiektu inżynierskiego wchodzącego w skład drogi, stanowi jedynie część konstrukcyjną budowli posadowionej na gruncie zajętym pod drogę publiczną. Wzniesione na owej płycie budynki (w tym objęta decyzją reprywatyzacyjną przy ulicy [...]) znajdują się więc na gruncie stanowiącym własność publiczną z uwagi na usytuowaną tam drogę publiczną – aleję [...] (tunel [...]), stanowiącą drogę wojewódzką. Komisja podniosła, że tunel, na płycie którego znajduje się zreprywatyzowana nieruchomość jest usytuowany w pasie drogowym [...], będąc funkcjonalnie związany z drogą wojewódzką. Budowa i wykorzystanie tunelu znajdującego się w pasie drogowym (al. [...]) stanowiącym część drogi publicznej są niewątpliwie powiązane z bezpośrednią realizacją celu publicznego. Przedmiotowy obiekt budowlany, w świetle art. 47 i 48 k.c. może być traktowany jako część składowa nieruchomości gruntowej, która nie może stanowić przedmiotu odrębnej własności. Mając na uwadze powyższe Komisja uznała, że Prezydent [...] wydając decyzję reprywatyzacyjną rażąco naruszył art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1-2 i 12-13 i art. 22 ust. 1 i 2 u.o.d.p. oraz art. 143 w zw. z art. 46 § 1 i art. 47 § 1 w zw. z art. 48 k.c. W zakresie drugiej przesłanki nieważności decyzji reprywatyzacyjnej Komisja wyjaśniła, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu przebiega w dwóch etapach, co wynika pośrednio z regulacji art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po pierwsze w toku postępowania administracyjnego organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa (art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu) i w przypadku spełnienia tych przesłanek wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób. Następny etap prowadzony jest na gruncie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem stosownej umowy w formie aktu notarialnego, pomiędzy gminą i osobą uprawnioną z decyzji. Jak wskazała Komisja, przepisy dekretu nie zawierają jednak regulacji stanowiących podstawę do kształtowania w decyzji administracyjnej obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych z ustanawianiem służebności, przenoszeniem własności budynków wzniesionych na gruncie dekretowym po dniu wejścia w życie tego dekretu, w ramach postępowania administracyjnego. Nie stanowią również podstawy do określania też innych warunków w zakresie przyszłej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, choćby dotyczących warunków jej rozwiązania. Skoro zatem normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznej to sprawa ta w myśl art. 2 § 3 k.p.c. należy do drogi postępowania cywilnoprawnego. Tym samym zdaniem Komisji, Prezydent [...] nie mając kompetencji wynikających z art. 6 k.p.a. ani podstaw w przepisach prawa materialnego ukształtował w decyzji reprywatyzacyjnej w sposób władczy istotne elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego, i dlatego decyzja ta obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydana bez podstawy prawnej. Trzecim powodem stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej była wskazana przez Komisję okoliczność braku podstaw prawnych do ustalenia czynszu symbolicznego. Komisja przyjęła bowiem, że uprawnienia dotychczasowego właściciela gruntu dekretowego (jego następców prawnych) do domagania się przyznania prawa użytkowania wieczystego (wcześniej wieczystej dzierżawy) gruntu na podstawie art. 7 dekretu było ściśle związane z samym wejściem w życie dekretu i skutkami prawnymi jego stosowania. Złożenie zatem wniosku w trybie art. 7 dekretu powodowało powstanie roszczenia, które może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, jednakże w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej brak jest podstaw do utrzymywania czynszu symbolicznego. Czynsz symboliczny stanowi bowiem swoistą rekompensatę utraty prawa własności gruntu przez byłych właścicieli, w związku z czym nie może być utrzymywany wobec osób, które nie utraciły prawa własności nieruchomości wskutek wejścia w życie dekretu i nabyły prawo użytkowania wieczystego na warunkach rynkowych, tj. które wstąpiły w prawa poprzednich właścicieli w drodze sukcesji singularnej. Zdaniem Komisji, rekompensata w postaci czynszu symbolicznego możliwa jest zatem jedynie wobec osób, które wstąpiły w prawa poprzednich właścicieli w drodze spadkobrania, które stanowi sukcesję uniwersalną, polegającą na przejściu ogółu praw przysługujących poprzednikowi prawnemu. Komisja wskazała następnie, że Beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej nie są spadkobiercami pierwotnych właścicieli dekretowych, ponieważ nabyli prawa i roszczenia wynikające dekretu w stosunku do nieruchomości położonej przy ulicy [...] na podstawie umowy sprzedaży zawartej ze spadkobierczynią pierwotnych właścicieli dekretowych – B.M.. Wobec tego Komisja uznała, że w przypadku Beneficjentów nie zachodzi konieczność rekompensaty, skoro nie utracili oni prawa własności nieruchomości. Nie są oni również sukcesorami uniwersalnymi pierwotnych właścicieli dekretowych. W ocenie Komisji, decyzja reprywatyzacyjna obarczona jest zatem kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skoro Prezydent [...] nie miał podstaw prawnych do tego, aby ustalić czynsz symboliczny na rzecz Beneficjentów. Jednocześnie Komisja uznała, że nie mamy do czynienia z tzw. nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji reprywatyzacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ponieważ nadal przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta [...]– co wynika z zapisów księgi wieczystej [...]. Zarzuty podniesione w skargach. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komisji z [...] czerwca 2020 r., nr [...] wywiedli Beneficjenci, reprezentowani przez adwokata A.U. (w zakresie całości decyzji – skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1862/20) oraz Miasto [...], reprezentowane przez adwokata Z.G. (w zakresie uzasadnienia decyzji - skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1863/20). Beneficjenci w swojej skardze podnieśli następujące zarzuty: 1) naruszenia przepisów art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2a ust.2 w zw. z art. 4 pkt 1-2 i 12-14, art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.o.d.p. oraz art. 143 w zw. z art. 46 § 1 i art. 47 § 1 w zw. z art. 48 k.c. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. wskutek błędnego uznania przez Komisję, że płyta tunelu wchodzącego w skład drogi, stanowi jedynie część konstrukcyjną budowli posadowionej na gruncie zajętym pod drogę publiczną, która nie jest w żaden sposób ograniczona społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu, a w konsekwencji wzniesione na tej płycie budynki znajdują się na gruncie stanowiącym własność publiczną z uwagi na usytuowaną tam drogę wojewódzką, w sytuacji gdy nieruchomość stanowiąca dz. ew. nr [...], obręb [...] nie została zakwalifikowana do żadnej z kategorii dróg publicznych; 2) naruszenia przepisów art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] z dnia [...]września 2011 r. nr [...], wskutek błędnego przyjęcia, że Prezydent [...] w sposób władczy ukształtował istotne elementy przyszłego stosunku prawnego - obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego, nie mając ku temu podstaw prawnych, podczas gdy decyzja administracyjna Prezydenta [...] nie pozwala określić elementów przyszłego stosunku cywilnoprawnego oraz ma jedynie charakter informacyjny; 3) naruszenia przepisów art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez bezpodstawne  stwierdzenie nieważności przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wskutek błędnej wykładni i przyjęcia, że art. 7 ust. 1 dekretu należy rozumieć w ten sposób, że uprawnienie do czynszu symbolicznego przysługuje jedynie nabywcy, który nabył prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji uniwersalnej, natomiast wygasa w wypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego w drodze sukcesji singularnej na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu wskazuje, że uprawnienie to istnieje w dalszym ciągu także w przypadku sukcesji singularnej. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Beneficjenci wnieśli o uchylenie decyzji Komisji i zasądzenie na rzecz Beneficjentów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarga Miasta [...]dotyczy samego uzasadnienia decyzji Komisji z [...] czerwca 2020 r. Zaskarżonej decyzji [...]zarzuciło naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2a ust.2 w zw. z art. 4 pkt 1-2 i 12-13, art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.o.d.p. oraz art. 143 w zw. z art. 46 § 1 i art. 47 § 1 w zw. z art. 48 k.c. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.1. (str. 9) w całości oraz w pkt. III.1.3. (str. 13-15) w całości; podczas gdy: dokonując oceny stanu faktycznego sprawy brak było jednoznacznych podstaw do przyjęcia, że zabudowana odbudowanym budynkiem czterokondygnacyjnym nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r., stanowi płytę tunelu [...], a jako taka - drogę publiczną w rozumieniu art. 1 u.o.d.p., a wobec tego nie można uznać, że Prezydent [...] naruszył w sposób rażący przepisy prawa dokonując odmiennej, niż obecnie Komisja, kwalifikacji funkcjonalnej tej nieruchomości. W oparciu o tak sformułowany zarzut [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji w części dotyczącej uzasadnienia we wskazanym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o oddalenie skarg Miasta [...]oraz Beneficjentów. Postanowieniem z 25 stycznia 2021 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1862/20 oraz I SA/Wa 1863/20 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. akt I SA/Wa 1862/20. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione. Po rozpatrzeniu wniosku Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenia Właścicieli Lokali w [...], zawartego w piśmie z [...] listopada 2021 r., postanowieniem z 29 listopada 2021 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali w [...]. W trakcie rozprawy w dniu 7 grudnia 2021 r. uczestnik postępowania - Miłośnicy Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali w [...], wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że obie skargi zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Komisji narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawa prawna decyzji Komisji. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji Komisji stanowiły przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267). Ustawa ta ma na celu usuwanie skutków prawnych decyzji dotyczących nieruchomości dekretowych wydanych z naruszeniem prawa. Zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że Komisja powinna ocenić decyzję reprywatyzacyjną pod kątem ewentualnych naruszeń prawa przy jej wydawaniu. Ustawodawca przyznał Komisji m.in. prawo do orzekania o niezgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych czy stwierdzania ich nieważności. Komisja jest bowiem organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (art. 3 pkt 3 ustawy). Przy czym pamiętać należy, że postępowanie przed Komisją jest nadzwyczajnym postępowaniem kontrolnym (nadzorczym), a przepisy tej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił więc Komisję jako organ specjalny do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu, a w art. 30 zawarł przepisy określające przesłanki wadliwości decyzji dekretowych. Część z tych przesłanek, jako że zostały recypowane wprost z k.p.a., stanowi zespół norm stosowanych dotychczas przez organy nadzoru na zasadach ogólnych w stosunku do każdej decyzji administracyjnej wydawanej pod rządami przepisów k.p.a. (art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. a art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy odpowiada art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Przepis art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z kolei w art. 30 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wskazano przesłanki pozwalające na wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, tj.: - dowody na których podstawie ustalono istotne okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; - decyzja została wydana w wyniku przestępstwa; - wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, nieznane organowi, który je wydał; - decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniu prawa; - stwierdzono inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy; - decyzja reprywatyzacyjna została wydania mimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jej następców prawnych, o których mowa w dekrecie [...]; - przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym w szczególności w zamian za świadczenie wzajemnie rażące niewspółmierne do wartości nieruchomości [...]; - wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (utrudnienia w korzystaniu z lokali, używanie groźby bezprawnej w stosunku do osób zajmujących lokal); - decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo przyznania, na podstawie przepisów odrębnych, świadczenia w związku z przejściem własności nieruchomości; - decyzja reprywatyzacyjna dotyczy osoby prawnej powstałej przed dniem 1 września 1939 r., której akcje lub udziały objęto w sposób niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia, wskazała art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy. Na tej podstawie Komisja stwierdziła nieważność decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana: 1) z rażącym naruszeniem prawa na skutek ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na działce ewidencyjnej wchodzącej w skład drogi publicznej; 2) bez podstawy prawnej w zakresie ukształtowania obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego, gdyż właściwą drogą do ich ukształtowania jest stosunek cywilnoprawny; 3) bez podstawy prawnej w części dotyczącej ustalenia czynszu symboliczny na rzecz Beneficjentów w sytuacji, gdy ww. osoby nie są spadkobiercami (pod tytułem ogólnym) dawnych właścicieli nieruchomości [...]. Przyczyny uchylenia decyzji Komisji. Zdaniem Sądu, Komisja błędnie wywiodła, że decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...] obarczona jest wadami kwalifikowanymi, skutkującymi koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem z mocą wsteczną (ex tunc) poprzez stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu, żadna ze wskazanych w zaskarżonej decyzji Komisji wad nieważności nie potwierdziła się. Pierwszym powodem stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej była kwestia ustanowienia na rzecz Beneficjentów przez Prezydenta [...] prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, który zdaniem Komisji, jest zajęty pod drogę publiczną – drogę wojewódzką nr [...] - aleję [...] (tunel [...]), co wyłącza możliwość oddania go w ręce prywatne. Komisja podniosła bowiem, że niezależnie od tego, że obszar objęty przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji reprywatyzacyjnej znajduje się powyżej tunelu [...], to jednak nakłada się na pas drogowy drogi publicznej, jaką bez wątpienia jest droga wojewódzka nr [...] - aleja [...] w [...]. Odnosząc się do powyższego zagadnienia Sąd przede wszystkim podkreśla, że nie neguje skądinąd słusznego poglądu Komisji, że z regulacji z art. 2a ust. 1 i 2 u.o.d.p. niewątpliwie wynika, że droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny (odpowiednio Skarbu Państwa, lub właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy), a więc w takiej sytuacji istnieje przeszkoda prawna w ustanowieniu na gruncie zajętym przez drogę publiczną – prawa użytkowania wieczystego. Zresztą pogląd o tym, że nieruchomość, na której znajduje się droga publiczna nie może stać się własnością prywatną (nie może stanowić przedmiotu ograniczonych praw rzeczowych), ponieważ naruszyłoby to przepisy wspomnianej ustawy o drogach publicznych jest już ugruntowany w orzecznictwie sądowym, dlatego też Sąd nie widzi potrzeby szczegółowego omawiania tej kwestii. Nie można jednak przy tym tracić z pola widzenia innej okoliczności – w systemie prawa brak jest przepisów precyzyjnie ustalających przestrzenne granice nieruchomości, pomimo podejmowanych w przeszłości inicjatyw legislacyjnych w tym zakresie (założenia Ministerstwa Infrastruktury do projektu ustawy o odrębnej własności obiektów budowlanych z 2010 r.). Projekt ustawy o odrębnej własności obiektów budowlanych przewidywał możliwość ustanowienia prawa własności do obiektu budowlanego (mosty, estakady, tunele, tunele metra, parkingi podziemne) wybudowanego pod, na lub nad nieruchomością jako odrębnego przedmiotu własności, w oderwaniu do zasady superficies solo cedit. Obiekty takie nie stanowiłyby części składowej nieruchomości w rozumieniu k.c., co oznaczałoby, że wszelkie czynności prawne wykonywane w stosunku do gruntu (np. ustanowienie prawa użytkowania wieczystego) nie odnosiłyby skutku do ww. obiektów budowlanych. Choć sam ustawodawca zauważył istniejącą lukę w przepisach, projektowane przepisy nie weszły jak na razie w życie. Wskazując jednak na obowiązujący stan prawny, to stosownie do treści art. 46 k.c., nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Wyjątkiem są urządzenia przesyłowe i paliwa kopalne. Z kolei art. 143 k.c. zakreśla granice przestrzenne nieruchomości gruntowej poprzez odwołanie się do klauzuli generalnej społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, jako kryterium oceny decydującego jak głęboko i wysoko sięga prawo właściciela (użytkownika wieczystego). Jak wskazał Sąd Najwyższy - "(...) sfera dozwolonego zachowania właściciela nieruchomości gruntowej została przestrzennie znacznie ograniczona w świetle art. 46 § 1 k.c. i powołanego w kasacji art. 143 k.c. Zastosowanie w art. 143 k.c. klauzuli "społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu" jako przestrzennego wyznacznika granic dozwolonego oddziaływania właściciela nieruchomości gruntowej oznacza więc, że uprawniony może korzystać z przestrzeni nad i pod powierzchnią gruntu w takich granicach, w jakich jest to niezbędne dla realizacji funkcji przysługującego mu prawa. Ustalenie zatem, czy oznaczone zachowania (działania) podejmowane przez właściciela dokonywane są w przestrzeni, do której jest on uprawniony wymaga każdorazowo oceny tych zachowań z punktu widzenia funkcji (przeznaczenia). Chodzi bowiem o ustalenie na podstawie zobiektyzowanych kryteriów granic przestrzennych nieruchomości gruntowej, by korzystanie to zostało ukształtowane z uwzględnieniem potrzeb ogółu, nie tracąc z pola widzenia także ekonomicznego aspektu wykorzystywania nieruchomości." (vide: wyrok SN z 3 grudnia 2003 r., sygn. akt I CK 345/03, LEX nr 151628). Granice przestrzenne nieruchomości gruntowej sięgają zatem do pewnej wysokości i głębokości, o czym decyduje kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Podkreślić należy przy tym, że granice te określa się odrębnie dla poszczególnych nieruchomości gruntowych. Dlatego też o przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości (T.A. Filipiak, Komentarz do art. 143 k.c. [w:] red. A. Kidyba, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II., opubl. LEX, 2012). Warto również wskazać, że w innym wyroku Sąd Najwyższy wyjaśnił, że społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie, zgodnie z przepisami prawa i planem zagospodarowania przestrzennego, może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (wyrok SN z [...] stycznia 2015 r., sygn. akt [...], LEX nr [...]). Przyjęło zatem, że prawo własności (użytkowania wieczystego) sięga tak głęboko i wysoko, jak jest to potrzebne do prawidłowego korzystania z gruntu – jest niezbędne dla prawidłowej realizacji funkcji przysługującego mu prawa. Oznacza to tym samym, że nie jest dozwolone nieograniczone ingerowanie w przestrzeń nad lub pod powierzchnią gruntu. Do oceny podejmowanych przez właściciela gruntu czynności w tym aspekcie służą jednak obiektywne kryteria m.in. uzasadniona potrzeba ogółu (społeczeństwa) czy racje ekonomiczne związane z racjonalnym wykorzystaniem nieruchomości. Ocena ta musi być również dokonywana z punktu widzenia funkcji (przeznaczenia) konkretnego gruntu. Tak więc próba dokonania takiej oceny z pominięciem powyższych kryteriów niewątpliwie wypacza jej wynik, co bezpośrednio wpływa na zniekształcenie (lub nawet całkowite zatarcie) przestrzennych granic danej nieruchomości, tworząc przez to mylne wyobrażenie co do tego jak daleko sięgają pionowe jej granice (nieruchomości). Przechodząc z kolei do kwestii samego tunelu [...], abstrahując przy tym od złożonej materii architektoniczno-budowlanej związanej z jego powstaniem i powojenną odbudową budynków nad nim zlokalizowanych, w tym przedmiotowej kamienicy przy [...], to Sąd zasadniczo zgadza się z Komisja, że tunel jako drogowy obiekt inżynierski stanowi element drogi (art. 4 pkt 2 i 12 u.o.d.p.). Racje ma również Komisja w tym, że cześć składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i dzieli los tej rzeczy, a w kontekście części składowych gruntu - należą do nich budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane (art. 47 § 1 i 48 k.c.). Na przykładzie tunelu [...] oznacza to, że tunel nie stanowi odrębnego przedmiotu własności i służy poprowadzeniu drogi, z którą tworzy nierozerwalną całość (art. 4 pkt 14 u.o.d.p.). Nie ulega też wątpliwości, że droga (pas drogowy) jest elementem trwale związanym z gruntem. W ocenie Sądu powyższa kwestia nie wydaje się jednak być tak oczywista jak stara się to przedstawić Komisja, a wszak od tej właśnie oczywistości zależy w głównej mierze możliwość zakwalifikowania danej sytuacji (naruszenia w tym obszarze) jako rażącego naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać. Rażącego naruszenia prawa upatrywać należy w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, których nie da się zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też skutków gospodarczych lub społecznych jakie powodują. W ocenie Sądu w analizowanym przypadku nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Zdaniem Sądu, działanie Komisji w tym zakresie sprowadziło się li tylko do automatycznego zastosowania przepisów prawa, w tym przepisu zawierającego zwrot niedookreślony o charakterze wartościującym (art. 143 k.c.), do złożonego stanu faktycznego, który w tej sprawie zaistniał. Nie sposób bowiem uznać, że sytuacja faktyczna przedwojennych kamienic odbudowanych od podstaw w latach 40 XX w. na dachu tunelu [...] jest standardowym przykładem części składowej gruntu, która jest z nim trwale związana. Warto w tym miejscu przywołać definicję pasa drogowego, którym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.o.d.p.). Niewątpliwie kamienice zlokalizowane powyżej tunelu [...] (przy ulicy [...], [...]), choć są zlokalizowane pomiędzy pionowymi liniami granicznymi pasa drogowego, to jednak znajdują się znacznie powyżej poziomu drogi jak i samego tunelu [...], przez to nie są i nigdy nie by w żaden sposób związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania drogą. Powyższe znajduje potwierdzenie również w zapisach ewidencji gruntów, w której wskazano, że działka nr [...], o powierzchni [...] m2, zlokalizowana przy ul. [...] to tereny mieszkaniowe, jak też w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej m.in. dla ww. działki gdzie widnieje informacja, że to nieruchomość zabudowana. Podnieść należy również, że zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r.) przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem C.20 - tereny wielofunkcyjne. W strefie tej ustalono priorytet dla lokalizowania: 1) usług z zakresu administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności itp. - o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim; 2) funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Nigdzie nie wskazano przeznaczenia związanego z komunikacją drogową. Dodatkowo wskazać należy, że kamienica przy ulicy [...] w [...] jest objęta ochroną konserwatorską oraz znajduje się na obszarze wpisanym na Listę [...]. Nie można zatem uznać, tak jak przyjęła to Komisja, że powyżej poziomu tunelu [...] (na poziomie posadowienia kamienicy przy ulicy [...]), funkcja gruntu jest również drogowa. Choć tunel [...] jest funkcjonalnie związany z droga wojewódzką nr [...] - aleją [...] w [...], to zdaniem Sądu, analogicznego wniosku nie sposób wyprowadzić wobec terenu znajdującego się powyżej tunelu tejże [...] (działka nr [...]), na poziomie którego zlokalizowany jest budynek przy ulicy [...] w [...]. Ocena ta musi być zawsze dokonywana z punktu widzenia przeznaczenia danej nieruchomości. Natomiast w realiach niniejszej sprawy faktycznie jeden obszar na dwóch poziomach spełnia różne funkcje. Oceny takiej jednak zabrakło ze strony Komisji, która jak wskazano powyżej bezrefleksyjnie przyjęła, że przestrzenne granice gruntu na którym znajduję się droga publiczna sięgają znacznie powyżej tunelu [...] (są niczym nie ograniczone) i dlatego Prezydent rażąco naruszył prawo ustanawiając prawo użytkowania wieczystego opisane w decyzji reprywatyzacyjnej. Co istotne w tej sprawie, nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny i niewątpliwy. Z taką sytuacją natomiast nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej więc, gdy stwierdzenie nieważności wymaga od organu administracji poczynienia jednoznacznych i nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń co do zaistnienia naruszenia stanowiącego jego podstawę, decyzja Komisji w tym zakresie jawi się jako dowolna, a tym samym naruszająca prawo, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Drugim powodem stwierdzenia przez Komisję nieważności decyzji reprywatyzacyjnej było przyjęcie, że Prezydent [...] wydał ww. decyzję bez podstawy prawnej w zakresie w jakim ukształtował obowiązki przyszłego użytkownika wieczystego. Komisja uznała bowiem, że organ reprywatyzacyjny pominął właściwą formę prawną do ich ukształtowania, jaką jest akt notarialny. Jak słusznie wskazała Komisja, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie (administracyjnym) organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony przez osobę uprawnioną, w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). W przypadku zaś spełnienia tych warunków wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Kolejny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy dekretu, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Nie stanowi takiej regulacji zwłaszcza art. 7 ust. 3 in fine dekretu, który wprawdzie przewiduje, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach k.c. - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które prowadzone jest po wydaniu ww. decyzji. Sąd wskazuje, iż zapisy decyzji reprywatyzacyjnej odnoszące się do przyszłej sprzedaży budynku znajdującego się na gruncie, służebności obciążającej ten grunt, sposobu korzystania z nieruchomości (pkt VI) czy warunków wcześniejszego rozwiązania umowy (pkt XI), nie stanowią elementu ujętego w ww. decyzji rozstrzygnięcia. Stanowią bowiem część odrębną od rozstrzygnięcia, mają wyłącznie charakter informacyjny i w żaden sposób nie kształtują sytuacji prawnej strony. Za takim ich charakterem przemawia chociażby fakt umieszczenia tych punktów po słowach "oraz stwierdzam", a nie po słowie "orzekam" – poprzedzającym rozstrzygnięcie (por.: prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 460/16, Lex nr 2438887, oraz prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1043/20, niepublikowany). Niezasadnie więc przyjęła Komisja, że wskazane przez nią części decyzji reprywatyzacyjnej są obarczone wadą nieważności. Posłużenie się bowiem przez Prezydenta [...] zwrotem "stwierdzam, że" - właściwym dla wypowiedzi o charakterze opisowym, w odróżnieniu o typowego dla konstytutywnego aktu kreującego administracyjnoprawny stosunek sformułowania "orzekam", świadczy o tym, że punkty [...] i [...] decyzji reprywatyzacyjnej zawierają wypowiedź organu w istocie o charakterze informacyjnym, której trudno przypisać znaczenie dyspozytywne. Analiza ujętej w tej części decyzji materii prowadzi do wniosku, że Prezydent [...] przekazał informację, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nastąpi z równoczesną sprzedażą budynku (nie określając przy tym ceny), jak też o konieczności zawarcia w przyszłej umowie ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności przejścia do śmietnika, znajdującego się na gruncie opisanym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] na rzecz każdoczesnego właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] oraz wyjaśnił sposób korzystania z gruntu w sposób nie kolidujący z prawami właściciela drogi publicznej znajdującej się poniżej (tunel [...]). W podobnym tonie wypowiedział się o warunkach rozwiązania przyszłej umowy. Ponadto, sama waga wskazanych przez Komisję "naruszeń" jest znikoma, skoro do chwili obecnej nie została jeszcze zawarta umowa, będąca następstwem wydania decyzji reprywatyzacyjnej, co także potwierdza informacyjny charakter wskazanych zapisów decyzji. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, jeżeli przedmiotowe zapisy decyzji reprywatyzacyjnej nie niosą z sobą jakiegokolwiek znaczenia normatywnego, to tym samym w zakresie pierwszej fazy postępowania o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, o którym była już mowa, należy je traktować wyłącznie jako niewiążącą informację, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach stron, i z tych powodów nie ma żadnego uzasadnienia do stwierdzania nieważności tej części przedmiotowej decyzji. A skoro tak, to zdaniem Sądu, wskazana przez Komisję cześć decyzji reprywatyzacyjnej nie może być bowiem dotknięta kwalifikowaną wadą określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. być wydana bez podstawy prawnej, jak podniosła Komisja. Trzecim powodem stwierdzenia przez Komisję nieważności decyzji reprywatyzacyjnej było uznanie przez Komisję, że ustalenie czynszu symbolicznego jest możliwe jedynie w stosunku do właścicieli nieruchomości bądź ich spadkobierców, a nie do nabywców roszczeń dekretowych. Dlatego też, zdaniem Komisji, decyzja reprywatyzacyjna określająca na rzecz Beneficjentów czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, obarczona jest wadą nieważności, ponieważ została wydana bez podstawy prawnej w tym zakresie. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawni następcy będący w posiadaniu gruntu lub osoby jego prawa reprezentujące oraz użytkownicy gruntów oddanych w zarząd i użytkowanie mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowanie wieczyste) z czynszem symbolicznym. Co istotne, przepisy dekretu nie zawierają przy tym definicji czynszu symbolicznego ani nie precyzują jego wysokości czy zasad przechodzenia tego uprawnienia na nabywców gruntu. Brak jest też zdefiniowania pojęcia "prawni następy". Powyższa kwestia zrodziła zatem w orzecznictwie sądów (szczególnie sądów powszechnych) rozbieżne poglądy związane z tym, czy nabycie prawa użytkowania wieczystego na warunkach rynkowych przez osoby trzecie, które nie utraciły prawa własności nieruchomości wskutek wejścia w życie dekretu, daje podstawy do ustalenia czynszu symbolicznego. Powyższe wynika z przyjętej koncepcji, że czynsz symboliczny stanowi swoistą rekompensatę utraty prawa własności gruntu przez byłych właścicieli, co oznacza, że nabywcom prawa użytkowania (w przypadku niniejszej sprawy - roszczeń dekretowych) nie trzeba niczego rekompensować, ponieważ nie utracili własności gruntu na skutek wejścia w życie dekretu. Prezentowany jest też pogląd, że czynsz symboliczny przysługuje również dalszym nabywcom prawa użytkowania wieczystego. Odnosząc się zaś do wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisji (str. 18-19) poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 21 lutego 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1516/12), to Sąd orzekający wskazuje, że rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1200/13 wyjaśnił, że: "Zbędne przeto były, z punktu widzenia oceny legalności przedmiotu zaskarżenia, te wywody sądu I instancji, abstrahując od oceny merytorycznej ich trafności, w których prezentowano stanowisko, wedle którego "w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej brak jest podstaw do utrzymywania czynszu symbolicznego", oraz że "czynsz symboliczny... nie może być utrzymywany wobec osób, które nie utraciły prawa własności nieruchomości wskutek wejścia w życie dekretu i nabyły prawo użytkowania wieczystego na warunkach rynkowych" (s. 5 i 6 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1516/12).". Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd nie podziela poglądu Komisji jakoby brak było podstawy prawnej do ustalenia czynszu symbolicznego na rzecz Beneficjentów – niewątpliwie istniała (w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej), jak też istnieje nadal, norma prawna zawarta w art. 7 ust. 1 dekretu, dająca organowi możliwość ustalenia czynszu symbolicznego. W takiej zatem sytuacji, zdaniem Sądu, nawet w przypadku uznania, że Prezydent [...] zastosował powyższy przepis dekretu w sposób niewłaściwy (poprzez błędne ustalenie czynszu na rzecz Beneficjentów), nie oznacza to jednak, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej. Błędna wykładnia przepisu prawa, w sytuacji gdy obowiązywał on w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie podpada bowiem pod stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu, że organ działał bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio). Tym bardziej, że w przepisie art. 7 ust. 1 dekretu jest mowa o następcach prawnych właściciela nieruchomości (bez sprecyzowania o kogo dokładnie chodzi), także przyjmując powszechne znaczenie pojęcia "następstwo prawne", czyli wstąpienie w ogół praw i obowiązków poprzednika przez nabywcę na podstawie sukcesji uniwersalnej lub w część praw i obowiązków na podstawie sukcesji singularnej, nie sposób uznać, że Prezydent [...] działał poza zakresem przyznanej mu kompetencji (art. 6 k.p.a.). Brak jest przy tym przesłanek de iure do zawężenia pojęcia "następca prawny" w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu jedynie do następstwa uniwersalnego, wyłączając zupełnie sukcesję singularną. Kwestia natomiast ewentualnego rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 przez organ reprywatyzacyjny, traci na znaczeniu z uwagi na rozbieżność wykładni tego przepisu w zakresie ustalenia czynszu symbolicznego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości [...] pod tytułem szczególnym (singularnych). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest bowiem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie stanowi więc podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine. W konsekwencji powyższego należy uznać, że decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...] nie została wydana bez podstawy prawnej w części związanej z ustanowieniem czynszu symbolicznego na rzecz Beneficjentów. Reasumując Sąd uznał, że Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyła również dyspozycję przepisów art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarga Beneficjentów. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi Beneficjentów za w pełni uzasadnione, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości. Skarga Miasta [...]. Odnosząc się natomiast do skargi Miasta [...], Sąd wskazuje, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, że przedmiotem skargi do sądu może być uzasadnienie decyzji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82, nie publ., wyrok z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, z.1, poz. 51, wyrok z dnia 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83, OSPiKA 1985, z.4, poz. 72, wyrok z dnia 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, LEX nr 44519). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zyskało aprobatę również w doktrynie. W glosie do wyroku z dnia 28 czerwca 1982 r. J. Borkowski podkreślił, że jeżeli tylko stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna powinna zawierać uzasadnienie, to może być ono przedmiotem skargi do sądu w przypadku, gdy narusza prawo swoją treścią. Jest to bowiem element decyzji równouprawniony z jej osnową w wyliczeniu zawartym w art. 107 § 1 k.p.a. (Państwo i Prawo 1985, nr 1, str.150). Natomiast w glosie do wyroku z dnia 30 czerwca 1983 r. J. Zimmermann, podzielając pogląd, iż uzasadnienie decyzji jest równoważne jej rozstrzygnięciu, dopiero bowiem rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem stanowi całość przesądzającą o prawach i obowiązkach strony, zaaprobował możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia, uściślając jednak, że chodzi w takim przypadku o zaskarżenie decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie, które też może być oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem (Nowe Prawo, 1984, nr 5, str.156-158). Takie stanowisko zajmuje również K. R., który uważa, że integralny charakter decyzji skutkuje tym, że skarga może obejmować tylko i wyłącznie decyzję jako całość. Przyjmuje w związku z tym, że zaskarżenie przez stronę "samego" uzasadnienia jest skargą na "całą" decyzję ostateczną ("Glosa", nr 9 z 2004 r., str.40). Brak jedynie zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej – z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie" (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2436/15). Sąd w składzie orzekającym stoi jednak na stanowisku, że w razie uznania za zasadną skargi dotyczącej tylko uzasadnienia decyzji, sąd nie jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji (względnie niekwestionowane fragmenty uzasadnienia). Zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia wynika tylko z faktu, iż stanowi ono obowiązkowy składnik decyzji, poddanej kontroli sądu stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Treścią skargi mogą być różne zarzuty dotyczące wyłącznie uzasadnienia, bowiem jego kształt, wyrażone w nim poglądy, przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego i zastosowanie tych przepisów w konkretnym przypadku mają często dla strony istotne znaczenie, niezależnie od samej osnowy rozstrzygnięcia, które może być, tak jak w rozpoznawanej sprawie, korzystne dla skarżących. To z kolei oznacza, że przedmiotem kontroli sądu musi być objęte także jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie zaś, że jest ono prawnie wadliwe (zwłaszcza w kontekście przywołanej na jego poparcie argumentacji uzasadnienia), obliguje sąd do uchylenia w całości zakwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., chyba że wydanie tego rodzaju wyroku oznaczałoby pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej, a stwierdzone naruszenia prawa nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wówczas bowiem, ze względu na uregulowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. tzw. zakaz reformationis in peius (orzekania na niekorzyść strony skarżącej) sąd musi oddalić skargę. Zobligowany jest także do oddalenia skargi jeżeli poszczególne zakwestionowane w skardze fragmenty uzasadnienia decyzji administracyjnej są wprawdzie wadliwe (błędne), ale nie mają zasadniczego wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2155/19, CBOSA). Sąd doszedł zatem do przekonania, że skoro zaskarżona decyzja Komisji jest wadliwa, co legło u podstaw jej uchylenia w całości, to uwzględnić należy także skargę Miasta [...] w zakresie uzasadnienia decyzji Komisji, w tym zarzuty odnoszące się do naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2a ust.2 w zw. z art. 4 pkt 1-2 i 12-13, art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.o.d.p. oraz art. 143 w zw. z art. 46 § 1 i art. 47 § 1 w zw. z art. 48 k.c. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja będzie zobligowana wziąć pod uwagę ocenę prawną niniejszej sprawy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. O ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez Komisje okoliczności uzasadniające eliminację decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego, Komisja rozważy zakończenie postępowania w inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy sposób. Podstawa prawna wyroku. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komisji z [...] czerwca 2020 r. (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 i 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2018 r., poz. 1800) - obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu Beneficjentom kosztów postępowania sądowego w kwocie 714 zł (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł, opłata skarbowa od udzielenia pełnomocnictw - 34 zł) oraz obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu Miastu [...] kosztów postępowania sądowego w kwocie 680 zł (wpis od skargi - 200 zł i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł).