IV SAB/Wr 407/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi K. Ż. i E. Ż. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie zawarcia umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi K. Ż. i E. Ż. (dalej: skarżący) jest bezczynność Prezydenta Wrocławia (dalej: prezydent) co do zawarcia nowej umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu komunalnego. W odpowiedzi na skargę prezydent wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o umorzenie postępowania, podnosząc, że nowa umowa najmu wspomnianego lokalu została zawarta ze skarżącymi w dniu 24 marca 2025 r. z mocą wsteczną od 7 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Merytoryczną ocenę skargi wniesionej do sądu administracyjnego poprzedza analiza jej dopuszczalności odnosząca się m.in. do kognicji tego sądu, uregulowanej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). W myśl § 2 wskazanego przepisu, sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Ze wskazanej regulacji wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej oraz ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Powyższy katalog rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z kolei bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w prawnie przewidzianej formie oraz w terminie określonym przez prawo, lecz tego nie czyni. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Dlatego skarga na bezczynność jest dopuszczalna jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie może ona zatem dotyczyć innych aktów i czynności. Stąd bezczynność organu musi być powiązana z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu albo podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest zatem wystąpienie konkretnej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Odnosząc przywołane przepisy do przedmiotu skargi należy przyjąć, że nie mieści się on w żadnej z wymienionych kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Niewątpliwie żądanie skarżących nie ma charakteru administracyjnoprawnego, lecz posiada walor cywilnoprawny. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 grudnia 2014 r., I OSK 1243/13 wskazał, że podstawą do kwalifikacji do aktu z zakresu administracji publicznej jest regulacja w przepisach prawa materialnego, które umocowują organ administracji publicznej do wydania jednostronnego aktu w przedmiocie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. W obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania aktów administracyjnych o uprawnieniu do korzystania z lokalu komunalnego. Uprawnienie takie nie wynika wprost z przepisów ustawy, lecz powstaje w następstwie zawarcia umowy najmu. Wskazać trzeba, że odnosząca się do powyższej problematyki ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725) nie przewiduje załatwiania spraw dotyczących przyznania prawa do lokalu mieszkalnego w formie aktu administracyjnego, wskazując w tym obszarze wprost na formę umowy (v. art. 5 - umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy; art. 23 - umowa najmu socjalnego lokalu, art. 25b - umowa najmu tymczasowego pomieszczenia). Z przywołanych przepisów prawa wynika więc, że to w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poszukiwać należy regulacji w zakresie zasad i trybu przyznawania lokali komunalnych. W myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Pogląd ten podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 maja 2015 r., I OSK 1279/15. Zgodnie z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1568), do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Skoro zatem wojewódzki sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej w rozpatrywanej sprawie z tej przyczyny, że jej przedmiot odnosi się do sprawy cywilnej, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. W tych okolicznościach, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.