III SA/Kr 807/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Łącko nr 82/2007 z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie Statutu Sołectwa Czerniec wraz z załącznikiem stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy Łącko z dnia 16 listopada 2007 r. Nr 82/2007 w sprawie Statutu Sołectwa Czerniec wraz z załącznikiem. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) poprzez niepoddanie projektu statutu ww. sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Prokurator wskazał również istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając zarzuty Prokurator wyjaśnił, że o ile utworzenie jednostki pomocniczej na podstawie ustawy o samorządzie gminnym mieści się w sferze swobody rady gminy, to już ustalając organizację i zakres działania jednostki pomocniczej w statucie tej jednostki rada gminy ma wyznaczone granice tej swobody przez przede wszystkim przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator powołał się w tej materii na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z: 17 marca 1992 r. SA/Wr 238/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 82; z 3 września 2013 r., II OSK 652/13) oraz orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12). Prokurator zaznaczył, że przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej stanowi obligatoryjny element zarówno procedury uchwalania statutu jednostki pomocniczej, jak i dokonywania w nim zmian niezależnie od tego, jakich kwestii projektowane zmiany dotyczą, a nadto konsultacje mają być rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szanse na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Tymczasem - jak wskazał Prokurator - Rada Gminy Łącko podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, nie wskazała zwłaszcza, że takie regulacje zostały w gminie wprowadzone. Prokurator podkreślił, że Rada gminy ma obowiązek posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania. Ponadto Prokurator podniósł, że z pisma gminy wynika wprost, że nie podejmowano uchwały w sprawie konsultacji. Prokurator podkreślił, że brak jest jakichkolwiek danych przemawiających za tym, że jakakolwiek propozycja, czy też zastrzeżenie do statutów zostały zgłoszone, ale najistotniejsze jest to, że konsultacje nie odbyły się na podstawie uchwał gminy wydanych na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, a więc nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo, i już tylko z tego powodu należy przyjąć, że ich brak istotnie naruszyło art. 35 ust. 1 usatwy o samorządzie gminnym. Dalej Prokurator wskazał, że jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. W uzasadnieniu skarg Prokurator powołał też art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz podniósł, że do istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, należy m.in. naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, przywołując przy tym szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Wskazał także, że do zaskarżonych statutów jako aktów prawa miejscowego odnosi się art. 94 Konstytucji RP. Ponadto, że ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy. Wreszcie, że jakkolwiek zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest bardzo szeroki, to samodzielność ta doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. Prokurator wymienił również art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP,a także art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985r. (Dz. U. z 1994r., nr 124, poz. 607) oraz art. 6 ust. 1 Karty. Prokurator złożył również do sądu administracyjnego wnioski o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu: pisma Rady Gminy Łącko z 19 lutego 2020 r., znak 0001.4.2020 - na okoliczność wykazania braku uchwały Rady Gminy Łącko w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych gminy. Rada Gminy wskazanym pismem odpowiedziała Prokuratorowi, że nie podjęto żadnej uchwały w sprawie sposobu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, na podstawie których byłyby przeprowadzane konsultacje społeczne w sprawie podejmowanych statutów jednostek pomocniczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. Wskazał, że Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa i nie stwierdził nieważności uchwał w związku z czym nie zostało wydane przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze, a uchwały zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i weszły w życie po upływie 14 dni od publikacji. Organ wskazał także m.in., że brak jest podstaw do twierdzenia, że projekty statutów sołectw nie zostały poddane konsultacjom społecznym. Podkreślił, że uchwały w sprawie statutów sołectw mimo braku uchwały w sprawie konsultacji społecznych, były konsultowane na zebraniu wiejskim z mieszkańcami wsi. Podkreślił również, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii, a projekty statutów sołectw były przedstawione na zebraniach wiejskich poszczególnych wsi. Organ podniósł również, że brak stosownych dokumentów na tę okoliczność nie świadczy o tym, że konsultacji nie było. Ponadto organ wskazał, że projekty uchwał statutów sołectw były przedstawiane także na posiedzeniu członków Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu, które odbyło się w dniu 15 listopada 2007 r., a następnie na posiedzeniu Rady Gminy Łącko w dniu 16 listopada 2007 r. na którym zostały przyjęte bez uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ organ nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu na poparcie swojej tezy o faktycznym przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw. Sąd zwraca przy tym uwagę, że wzywany odrębnym pismem z 21 września 2020 r. Wójt Gminy Łącko nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Sąd zgadza się z twierdzeniem skarżącego Prokuratora, że w sprawie powinna zostać podjęta uchwała w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Sąd zaznacza, że przepis ten obowiązuje od 9 czerwca 1996 r. Natomiast od 30 maja 2001 r. obowiązuje nowe brzmienie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Skoro zaskarżona uchwała została podjęta 16 listopada 2007 r., to w sposób oczywisty należało zastosować ww. art. 5a ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd zauważa, że wprawdzie dopiero od 2019 r. można obserwować wzmożoną aktywność poszczególnych Prokuratorów w kwestionowaniu legalności podejmowanych uchwał w sprawach statutów sołectw z uwagi na brak konsultacji społecznych, ale też orzecznictwo sądów administracyjnych dostrzegło ten problem znacznie wcześniej (np. wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2004 r., III SA/Kr 925/04; wyrok WSA w Szczecinie z 10 października 2007 r., II SA/Sz 885/07). Co więcej wyjaśnienia organu są o tyle niewiarygodne, że po pierwsze organ przyznał, że w ogóle nie podjęto uchwały w przedmiocie konsultacji, a po drugie – nie wydaje się, aby nikt z mieszkańców (konsultować miano łącznie tekstów dotyczących 16 sołectw) nie miał jakichkolwiek uwag. Należałoby więc powtórzyć za ww. wyrokiem WSA w Krakowie z 9 listopada 2004 r., III SA/Kr 925/04, że projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie mieszkańcom terenu, którego statut ma dotyczyć adekwatnych wyjaśnień oraz stworzenie realnych możliwości przekazania przez te osoby uwag, a wreszcie – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się, że wymagane jest najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r., II OSK 2154/20). Naruszenie procedury podejmowania uchwał powszechnie uznaje się za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2020 r., III SA/Kr 176/20 i powołane tam orzecznictwo) upoważniające sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny (jako prawa miejscowego) nie ogranicza przy tym opublikowanie tejże uchwały przez wojewodę po przesłaniu jej w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Żaden przepis nie wyłącza kompetencji sądu w takim zakresie. Z tych to powodów Sąd orzekł nieważność zaskarżonej uchwały w całości zgodnie z art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).