II SA/Kr 381/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2025 r. znak SKO.IP/4105/2/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. G. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2025 r. znak SKO.IP/4105/2/2025 stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Pana M. G. od decyzji wydanej przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie z 29 listopada 2024 r., znak: 3/DN-8/2024, którą orzeczono o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 30 września 2024 r. Pan M. G. zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie o udostępnienie informacji publicznej. Decyzją z dnia 29 listopada 2024 r., znak: 3/DN-8/2024 Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pan M. G. złożył do odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwestionując rozstrzygnięcie organu. W postępowaniu wstępnym Kolegium podjęło czynności mające na celu ustalenie, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne. Stwierdzenie dopuszczalności jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W wyniku tych czynności ustalono, iż istnieją okoliczności powodujące niemożność rozpoznania złożonego przez stronę odwołania przez Kolegium. Wskazano, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, istnienia przedmiotu zaskarżenia, który nie spełnia jednak określonych wymogów (np. decyzji (postanowienia) nie doręczono lub nie ogłoszono stronie - tak B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 575), czynność organu nie jest decyzją administracyjną, a jest np. czynnością materialno-techniczną) oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania w toku instancji . Z mocy przepisu art. 127 § 1 odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a zatem a contrario niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanych w drugiej instancji (decyzji odwoławczych) oraz od tych decyzji wydanych w pierwszej instancji, które z mocy przepisów szczególnych nie podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania. Zakres podmiotowy stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. ) określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jeżeli posiadają taką informację. Z treści wskazanego art. 4 wynika, iż każdy podmiot wykonujący zadania publiczne lub gospodarujący majątkiem publicznym ma obowiązek udzielać informacji publicznej. Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie jest na gruncie ustawy tożsame z pojęciem organu administracji publicznej. O tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyduje wykonywanie przez niego zadań mających charakter publiczny. W rozpatrywanej sprawie jak wynika z § 2 ust. 1 Statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XLIX/770/18 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. 2018 r. poz. 4249) "Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie jest jednostką budżetową, finansowaną przez Samorząd Województwa Małopolskiego, jako samorządowa jednostka organizacyjna wykonującą zadania w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony tych dróg, na podstawie ustawy o drogach publicznych". W przedmiotowej sprawie Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich Pani K. W. - [...] nie działała jako organ upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym wydawania decyzji administracyjnych i postanowień, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - na podstawie upoważnienia Zarządu Województwa Małopolskiego lub Marszałka Województwa. Do tej funkcji Dyrektora odnosi się § 10 Statutu ZDW (Dyrektor oraz Zastępcy Dyrektora i Kierownicy Rejonów wykonują zadania Zarządcy dróg w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, na podstawie upoważnienia w drodze uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego lub Marszałka Województwa). Treść tej decyzji, zamieszczone tam oznaczenie organu "Zarząd Dróg Wojewódzkich" oraz podpis osoby powołanej na stanowisko Dyrektora ZDW z pieczęcią określającą funkcję tej osoby ("Dyrektor") nakazują przyjąć, że Dyrektor ZDW działał w imieniu własnym - jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną, zobowiązaną do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.; właściwy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; a nadto właściwy do ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku złożonego na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. (podobnie zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., I OSK 2373/17, orzeczenia.nsa.gov.pl) - podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Kr 12/23, dostępny w CBOSA. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, ma charakter szczególny i nakłada obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w sytuacjach w niej określonych, na każdy podmiot, który w myśl jej postanowień jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej, a więc zarówno na organy administracji publicznej (np. wójta, burmistrza, prezydenta) jak i na inne podmioty (np. jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, osoby prawne samorządu terytorialnego itp.). Tak więc również i na Dyrektorze Zarządu Dróg Wojewódzkich, który jak wynika z przedstawionych na wstępie rozważań jest takim podmiotem, ciąży obowiązek wydania decyzji jeśli odmawia on udostępnienia informacji publicznej - art. 15 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępniania informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Równocześnie jednak art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyklucza w takim przypadku dopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji podmiotów niebędących jednocześnie organami władzy publicznej, bowiem przepis ten przewiduje możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do podmiotu który decyzję wydał ("Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania"- art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W takim stanie rzeczy odwołanie w ocenie Kolegium jest niedopuszczalne i nie może być merytorycznie rozpoznawane przez Kolegium. Kolegium nie ma także podstaw prawnych do przekazania podania według właściwości organowi właściwemu w trybie art. 65 kpa bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie spraw o udostępnienie informacji publicznej są stosowane jedynie odpowiednio, a nadto Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich nie jest organem administracji publicznej. Na powyższe postanowienie skargę złożył Pan M. G.(dalej: Skarżący) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze akcentuje on wadliwość decyzji, od której odwołanie nie zostało rozpatrzone w skutek stwierdzenia jego niedopuszczalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Biorąc pod uwagę ww. kryteria kontroli Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Prawidłowe było zasadniczo stanowisko Organu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania, zaś przepisy k.p.a. w postępowaniu w sprawie o udzielenie informacji publicznej stosuje się w zakresie, w jakim wynika to z u.d.i.p. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Zatem w realiach niniejszej sprawy Skarżący powinien był wystąpić do Zarządu Dróg Wojewódzkich Miasta Krakowa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże należy zauważyć, że w decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie z 29 listopada 2024 r., znak: 3/DN-8/2024 został on błędnie pouczony o prawie złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Dalej, zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. 2. do decyzji, o odmowie dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z modyfikacjami wskazanymi w pkt 1 i 2 art. 16 ust. 2 u.d.i.p. "Odpowiednie" stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane, zaś ocena zakresu "odpowiedniego" stosowania przepisu powinna uwzględnić systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. KK GSK 89/21). W świetle powyższego w ocenie Sądu nieprawidłowe było stanowisko Organu, iż nie znajduje odpowiednio zastosowania art. 65 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na względzie również błędne pouczenie o prawie odwołania do tego Organu, powinno było przekazać odwołanie do organu właściwego, nie zaś stwierdzać niedopuszczalność odwołania, zamykając tym samym stronie drogę do merytorycznego jego rozpoznania przez podmiot właściwy. Okoliczność, że Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie nie jest samodzielnym organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, nie stoi temu na przeszkodzie. Zgodnie z przepisem art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany dokonać oceny podania strony również pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. W ramach mającego jurysdykcyjnych charakter postępowania odwoławczego od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie można wykluczać stosowania w/w zasady zawartej w części ogólnej kodeksu postepowania administracyjnego. W trybie komentowanego przepisu przekazywane są m.in. podania zawierające żądania rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w tym odwołania i zażalenia (zob. A. Wróble, Komentarz do art. 65 k.p.a., pkt 7, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.