II SA/Kr 503/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 lipca 2013 r. nr LXXIX/1184/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia" skargę oddala Pismem z dnia 24 marca 2022 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. nr LXXXIX/1184/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia" – w części tj. § 9 ust. 5 uchwały. Uchwale w zaskarżonej części zarzucono naruszenie: 1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a/ wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na całym terenie objętym mpzp; b/ ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej; 2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p, w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3/ art. 46 ust 1-2 Megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust, 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej; 4/ art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. -Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. W uzasadnieniu spółka podniosła, że uchwała w zaskarżonej części stanowi, że "w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego - obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej- obowiązują następujące zasady: 1) obiekty i urządzenia nie mogą przesłaniać ani stanowić przedpola dla widoków, o których mowa w § 7 ust. 4, 5 i 6. 2) kolorystka konstrukcji wsporczych anten w odcieniach szarości i beżu i odcieniach zieleni, z wykluczeniem barw nasyconych i jaskrawych." Art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dalej wskazano, że § 9 ust. 5 uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - nakazując aby obiekty i urządzenia łączności publicznej nie przesłaniały ani nie stanowiły przedpola dla widoków w kierunku Zrębu Sowińca wraz z kopcem T. Kościuszki z oznaczonych na rysunku planu punków i ciągów widokowych w ulicach J, Buszka i Mydlnickiej, w kierunku Zrębu Sowińca wraz z kopcem T. Kościuszki, z oznaczonych na rysunku planu punków i ciągów widokowych w obrębie obwałowań rzeki Rudawy oraz w kierunku Błoń Krakowskich i Starego Miasta z oznaczonych na rysunku planu ciągów widokowych w ulicy Piastowskiej. Dodatkowo urządzenia i obiekty łączności publicznej w postaci konstrukcji wsporczych anten muszą być utrzymane w kolorystyce w odcieniach szarości i beżu i odcieniach zieleni, z wykluczeniem barw nasyconych i jaskrawych. Takie postanowienia są niezgodne z prawem. Po pierwsze nie wiadomo czym są przedpola widoków, gdzie się zaczynają i gdzie kończą, jak również co oznacza przesłonięcie widoku w danym kierunku i czy chodzi o całościowe przesłonięcie widoku, czy częściowe. Po drugie tylko infrastruktura telekomunikacyjna, a nie jakakolwiek inna lokalizowana na terenie mpzp nie może przesłaniać określonych widoków - mpzp nakazuje co prawda, aby także zieleń kształtować w taki sposób, aby nie przesłaniała widoków opisanych w § 7 ust. 4-6 uchwały, ale niewątpliwie zieleń dużo łatwiej ukształtować, to jest przyciąć ją, usunąć, przenieść w inne miejsce, wybrać odpowiedni rodzaj, aniżeli zrobić to samo z konstrukcją wsporczą (metalową, fabryczną o specyficznym, technicznym przeznaczeniu). Konstrukcje wsporcze anten nie są ani projektowane, ani wykonywane w celu zaspokojenia wartości estetycznych, tylko w celach prawidłowego zainstalowania na nich urządzeń służących łączności publicznej. Dodatkowo plan wymusza, aby kolorystyka konstrukcji wsporczych anten była w odcieniach szarości, beżu i zieleni z wyłączeniem barw nasyconych i jaskrawych. Zatem właściciel konstrukcji zobowiązany jest malować je na odpowiednie kolory. W konsekwencji mpzp nakazuje inwestorowi takie działania, które są zakazaną przez producenta ingerencją w sprzęt. Zgodnie międzynarodowymi zaleceniami Radio Frequency Systems rekomenduje się stosowanie jasnych kolorów anten. Gdyby antena została pomalowana na kolor ciemny, temperatura wewnątrz podniosłaby się, co z kolei mogłoby doprowadzić do przegrzania wrażliwych elementów anteny. Podobnie ingerencja w kształt anteny jest także niedopuszczalna, bowiem skutkowałaby utratą gwarancji lub brakiem prawidłowego jej działania. Plan nie nakłada analogicznych wymagań co do jakichkolwiek z Systems innych urządzeń, czy obiektów. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie wpływała na osie widokowe i kompozycyjne. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu lub koloru. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne (dominują) na tle zabudowy, panoramy czy osi widokowych. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych. Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być orzeczona przez Sąd co do uchwały w zaskarżonej części (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. -sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. – sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r. -sygn. akt II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. - sygn. akt IV SA/Po 747/19). Przytoczone orzeczenia kwestionują prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie ,,przesłony osi widokowych i kompozycyjnych'". Niezależnie od użycia w mpzp podobnego pojęcia {.przesłona widoków"), plan posługuje się także nieostrymi, niesprecyzowanymi i niezdefiniowanymi pojęciami "przedpola widoków ", " barwy jaskrawe i nasycone". Takie wieloznaczne, nieprawne pojęcia w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art, 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Prawo ma być stanowione racjonalnie, gdyż legislacja nieracjonalna nie może być uznana za "przyzwoitą", choćby spełniała wszelkie formalne wymagania (np. wyr. TK z dnia 12 września 2005 r., sygn. SK.13/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91, s. 1078, wyr, TK z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt P 2/03, OTK Seria A 2004 nr 5, poz. 39; wyr. TK z dnia 4 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK Seria A 2004 nr 1, poz. 1). Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Każdą normę prawną tworzyć należy poprawnie zarówno z punktu widzenia językowego, jak i logicznego, w przeciwnym wypadku dochodzić będzie do nieprawidłowych interpretacji, nadmiarowych znaczeń, a przez to do nadużyć przy egzekwowaniu prawa. Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20, wskazując, że: "Zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art, 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej. W konkluzji spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie wskazując, że przepis art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, (...) nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być rozumiany w ten sposób, że ustalenia planistyczne nie mogą zawierać zakazów w zakresie lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w obszarze planu. Przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określają reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też są wskazówkami w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Przepisy te mają w pewnym sensie korygować postanowienia planu, a z pewnością postanowienia planu muszą być interpretowane zgodnie z celem ustawy wyrażonym w jej art. 46. Ratio legis art. 46 ust. 2 ustawy jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie (tak NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1925/20). Przy czym zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 210/21) w art. 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych "(...) nie chodzi tutaj o to, że w planie miejscowym nie mogą być umieszczane w ogóle zakazy dotyczące urządzeń łączności publicznej. Chodzi bowiem o takie zakazy (oraz inne rozwiązania), które mogłyby uniemożliwić lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej". Należy podkreślić, że plan miejscowy obszaru "Małe Błonia" obejmuje tereny przeznaczone pod różnorodne formy zieleni i ma za zadanie ochronę walorów przyrodniczych terenu w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Rudawy. Dlatego też w planie miejscowym zostały wprowadzone zapisy dotyczące zasad sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w taki sposób, aby stacje telefonii komórkowej nie stanowiły elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu, a ich gabaryty mieściły się w ustalonych dla poszczególne] kategorii terenów wskaźnikach zabudowy. W skarżonej części planu ustanowiono ochronę dla terenów precyzyjnie oznaczonych na rysunku planu, na co wskazuje brzmienie § 7 ust. 4, 5 i 6 tej uchwały. Regulacje te zakładają ochronę ściśle określonych terenów z uwagi na walory kompozycyjno - widokowe i przyrodnicze tych terenów. Warto w tym miejscu przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 listopada 2020 r., sygn. akt. 11 SA/Kr 1009/20, zgodnie z którym zapisy zamieszczone w skarżonych jednostkach, w zakresie w jakim odnoszą się do wskazań, że anteny, maszty stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej w zakresie ich lokalizacji i kształtowania winny odbywać się z uwzględnieniem ciągów i osi widokowych a także, że anteny lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić przesłony ciągów i osi widokowych wyznaczonych na rysunku planu, w ocenie sądu z przyczyn o których mowa wyżej, a także z uwagi na fakt, że są spójne z rysunkiem planu ocenić należy jako w pełni legalne." Obszar objęty uchwałą w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Małe Błonia" jest położony w dolinie rzeki Rudawy, w otulinie Bielańsko -Tynieckiego Parku Krajobrazowego i pełni ugruntowane historycznie funkcje rekreacyjne. Podstawowym celem sporządzania planu miejscowego było ustalenie zasad ochrony i racjonalnego wykorzystania występujących w obszarze wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dotyczącym zakresu miejscowego planu zagospodarowania i przestrzennego, ustalenia planu należy kształtować jako nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w poszczególnych zbiorach zagadnień tematycznych. Jednym z takich zbiorów jest zbiór zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz zbiór ustaleń dotyczących "wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych w tym w szczególności określenia zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, (...), urządzeń technicznych i zieleni". Należy uznać, że plan miejscowy jest zgodny z przytoczonymi wyżej zapisami aktu wykonawczego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zgodność z przepisami odrębnymi została potwierdzona przez organ nadzorczy na etapie wejścia w życie uchwały. Obszar objęty ustaleniami uchwały stanowią tereny pracowniczych i rodzinnych ogrodów działkowych oraz fragment założeń zabytkowych fortyfikacji - pozostałość po forcie piechoty rdzenia 4 "Błonie" wchodzącego w skład Twierdzy Kraków - obecnie wpisanego do rejestru zabytków. W zakresie terenu fortu, plan został zmieniony zapisami planu miejscowego "Armii Krajowej Piastowska". W obszarze planu nie wyznaczono żadnych terenów o charakterze inwestycyjnym - dopuszcza się jedynie możliwość zabudowy i zagospodarowania terenu o charakterze rekreacyjnym - altan ogrodowych - w dużej mierze określonych poprzez zapisy ustawy o Rodzinnych Ogrodach Działkowych. W związku z powyższym należy podnieść, że w obszarze planu obowiązują również inne ograniczenia w zagospodarowaniu wynikające bezpośrednio z przepisów ustawowych (ustawa o ochronie i opiece nad zabytkami, ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych), a plan je jedynie potwierdza w ustaleniach ograniczeń w zagospodarowaniu. Ponadto strona skarżąca twierdzi, że obiekty stacji bazowej z założenia nie są harmonijne z krajobrazem i będą ingerować w wartości estetyczne przestrzeni, a więc będą stały w sprzeczności zarówno z głównymi celami planu jak i z zasadami prawidłowego sporządzania ustaleń planu w zakresie prawidłowego kształtowania krajobrazu i sposobów zagospodarowania terenu. Co więcej będą również stały w sprzeczności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, co należy uznać za działanie sprzeczne z zapisami art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której jedną z pierwszych wartości jaką się uwzględnia w planowaniu przestrzennym są "wymagania ładu przestrzennego" jak również "walory architektoniczne i krajobrazowe". "Potrzeby interesu publicznego" w rozumieniu inwestycji celu publicznego, ustawa wymienia dopiero na dziewiątej pozycji ww. artykułu, a potrzeby rozwoju infrastruktury technicznej na kolejnej pozycji. Podnoszony zarzut dotyczący ograniczeń w kształtowaniu kolorystyki i formy architektonicznej w odniesieniu wyłącznie do obiektów w zakresie łączności mobilnej nie znajduje odzwierciedlenia w ustaleniach skarżonej uchwały. Wymagania co do kolorystyki obiektów budowlanych zawarto również w odniesieniu do pozostałych elementów zagospodarowania jak budynki, altany ogrodowe, ogrodzenia, czy obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Ponadto należy zauważyć, że kolorystyka obiektów została również ograniczona w odniesieniu do elementów zagospodarowania, których gabaryty i zasady sytuowania zostały określone ustawowo - ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Nietrafionym jest również argument strony skarżącej mówiący o "nie nakładaniu analogicznych wymagań co do jakichkolwiek innych urządzeń, czy obiektów" w odniesieniu do obiektów infrastruktury technicznej. Ustalenia § 14 planu zawierają szereg obostrzeń w możliwości lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym np. "zakaz realizacji linii elektroenergetycznych w wykonaniu naziemnym" - a więc w przypadku takiego rodzaju obiektów nie ma zastosowania zapis o nieprzesłanianiu widoków. W związku z tym, należy przyjąć, że ustalenia planu co do zasady nie zakazują lokalizacji urządzeń i obiektów związanych z inwestycją celu publicznego w zakresie łączności publicznej a jedynie określa zasady jej kształtowania, co jest zgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o wsparciu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zaznaczyć ponadto należy, ze wbrew stanowisku skarżącej spółki zapis dotyczący kolorystyki nie dotyczy samych anten lecz tyczy się konstrukcji wsporczych dla tych urządzeń telekomunikacyjnych. Z tego punktu widzenia uwagi skarżącej spółki w powyższym zakresie nie mogą zostać uznane za trafne. Należy stanowczo podnieść, że wprowadzone w planie zakazy należy uznać za zgodne z art 46 ust 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż z jego treści nie można wyprowadzić normy pozbawiającej organy planistyczne gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na tego typu inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom uprawnień do kształtowania polityki telekomunikacyjnym przestrzennej. Jak również nie mogą oni w sposób dowolny, z pominięciem uwarunkowań przestrzennych, realizować inwestycji z zakresu łączności publicznej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki, że zapisy skarżonego planu są sprzeczne żart. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż utrudniają realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, stwierdzić trzeba, że ograniczenia w zakresie lokalizacji tych obiektów, mające na celu ochronę walorów przyrodniczych i kompozycyjne - widokowych przestrzeni, są jak najbardziej dozwolone i nie naruszają art. 46 ustawy szerokopasmowej oraz mieszczą się w zakresie tzw. "władztwa planistycznego gminy", określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza przepisów ustawy szerokopasmowej, w kontekście ustalenia zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych w miejscowych pianach zagospodarowania przestrzennego, była przedmiotem analizy sądów administracyjnych. Na poparcie twierdzeń przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r., II SA/Gd 541/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 3131/18. W ocenie organu, nie można również zgodzić się z wyrażonym w skardze zarzutem naruszenia prawa w postaci cyt.: ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej. W ocenie strony przeciwnej skarżony plan miejscowy nie zawiera pojęć nieprecyzyjnych i tym samym nie narusza zasad prawidłowej legislacji. Zgodnie z przepisami § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w ustawie, należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami semantycznymi języka polskiego. W związku z tym pojęcia "przedpola" i "widoków" odnoszą się do kształtowania krajobrazu, a więc pojęcia abstrakcyjnego pojmowania przestrzeni, która nie posiada jednoznacznych i ostrych granic, ponieważ jest w dużej mierze zdeterminowana przez uwarunkowania obserwatora. Zgodnie z przyjętym rozumieniem pojęcie "widok" oznacza "wygląd; miejsce pozwalające na obserwację szczególnego krajobrazu wyróżniającego się unikalną panoramą lub kompozycją przestrzenną; cechami charakterystycznymi w. są: przedmiot oglądu, punkt i kierunek obserwacji oraz kont widzenia". Natomiast zgodnie ze słownikiem języka polskiego "przedpole" oznacza "teren znajdujący się w bezpośredniej bliskości czegoś" (cyt. za słownik języka polskiego SJP.PL). Nie jest możliwe określenie precyzyjnych granic pojęć "przedpola widoku", a jedynie uszczegółowienie oparte na praktyce urbanistycznej i studiach percepcji przestrzeni otwartej. Jednakże nie można dopuścić twierdzenia, że jeśli przestrzeń nie jest jednoznacznie i ostro wyznaczona w sposób geometryczny na mapie, to nie przedstawia wartości, które należy chronić i w sposób właściwy kształtować mając na względzie walory architektoniczne i krajobrazowe. W związku z powyższym, zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu, należy uznać za pozbawione podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje ponadto art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu są postanowienia uchwały nr LXXIX/1184/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2013 r., poz. 4785. Skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 884, dalej: u.w.r.u.s.t.), zgodnie z którym przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Skarga okazała się jednak niezasadna. Skarżąca zakwestionowała § 9 ust. 5 uchwały, który ma następującą treść: "W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego – obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej – obowiązują następujące zasady: 1) obiekty i urządzenia nie mogą przesłaniać ani stanowić przedpola dla widoków, o których mowa w § 7 ust. 4, 5 i 6. 2) kolorystka konstrukcji wsporczych anten w odcieniach szarości i beżu i odcieniach zieleni, z wykluczeniem barw nasyconych i jaskrawych,". Z kolei § 7 w przywołanym wyżej zakresie stanowi: "4. Obowiązuje kształtowanie południowej pierzei ul. Mydlnickiej za pomocą zieleni, przy czym należy uwzględnić wysokości projektowanych i pielęgnowanych nasadzeń, jako nieprzesłaniających widoków w kierunku Zrębu Sowińca wraz z kopcem T. Kościuszki z oznaczonych na rysunku planu punków i ciągów widokowych w ulicach J. Buszka i Mydlnickiej, 5. Charakterystyczne obiekty obszaru, jakie tworzą obwałowania rzeki Rudawy wraz z mostem pieszym oraz ich otoczenie, zostają w planie objęte przeznaczeniem pod tereny zieleni urządzonej – ogólnodostępna zieleń parku rzecznego, którego wyposażenie winny stanowić obiekty małej architektury, terenowe urządzenia sportowe oraz plac zabaw, a jego zieleń winna być kształtowana w sposób nieprzesłaniajacy widoków, o których mowa w ust. 4 oraz widoków w kierunku Zrębu Sowińca wraz z kopcem T. Kościuszki, z oznaczonych na rysunku planu punków i ciągów widokowych w obrębie obwałowań rzeki Rudawy." 6. Zagospodarowanie terenów, w tym kształtowanie zieleni, musi uwzględniać zachowanie możliwości percepcji widoków, o których mowa w ust. 4 i 5 oraz widoków w kierunku Błon Krakowskich i Starego Miasta z oznaczonych na rysunku planu ciągów widokowych w ulicy Piastowskiej." W kontekście powyższego trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem prawa powszechnie obowiązującego, z czym wiąże się konieczność respektowania przez prawodawcę lokalnego nakazu przestrzegania zasad poprawnej legislacji. Wynika on z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady prawidłowej legislacji nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 lutego 2020 r., II SA/Kr 1483/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r. II OSK 447/18, wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W tym samym wyroku NSA stwierdził, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33). W ocenie Sądu kwestionowane przepisy zostały sformułowane z poszanowaniem zasad prawidłowej legislacji, a także w zgodzie z obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały porządkiem prawnym. Co do § 9 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu należy wskazać, że stanowi on, łącznie z przepisami § 7 ust. 4 do 6, ograniczenia co do lokalizacji obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej. Ograniczenia te Sąd uznaje za dopuszczalne i sformułowane na tyle jasno, że pozwalają ustalić, w jakich miejscach lokalizowanie tego typu obiektów jest dozwolone. Co istotne, przytoczona powyżej część tekstowa planu nawiązuje do ustaleń zawartych w części graficznej i określonych tam punktów i ciągów widokowych. Obie części są ze sobą spójne w analizowanym zakresie. W konsekwencji pozwalają wyznaczyć miejsca, w których wskazana infrastruktura telekomunikacyjna mogłaby przesłaniać lub stanowić przedpola określonych w planie widoków chronionych, a tym samym miejsca, w których wskazana infrastruktura telekomunikacyjna nie mogłaby być posadowiona. W kontekście ustaleń miejscowego planu Sąd uznaje, że tak sformułowane ograniczenie nie pozbawia możliwości lokalizacji na obszarze objętym miejscowym planem infrastruktury telekomunikacyjnej, a z drugiej strony, nie zakłóca masywną infrastrukturą otwarć widokowych na jedne z najbardziej charakterystycznych elementów krajobrazu Krakowa. Z kolei § 9 ust. 5 pkt 2 miejscowego planu określa preferowaną kolorystykę konstrukcji wsporczych anten. Również i ten przepis, zdaniem Sądu, może być zaakceptowany ze względu na przedstawione powyżej wymogi poprawnej legislacji i zasady sporządzania miejscowego planu. Wbrew twierdzeniom skargi preferencje co do kolorystyki nie dotyczą samych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej; nie mogą być zatem żadną miarą rozumiane jako nakaz ingerencji technicznej w te urządzenia; a przy tym zostały określone szeroko, z uwzględnieniem kolorystki najczęściej stosowanej w odniesieniu do tego typu obiektów. Sąd podkreśla, że z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeniami z zakresu infrastruktury technicznej, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. W ocenie Sądu przepisy art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t., chociaż niewątpliwie wprowadzają daleko idące preferencje dla inwestycji telekomunikacyjnych, to nie pozbawiają organów gminy władztwa planistycznego. Możliwe jest więc wprowadzanie w miejscowym planie ograniczeń dotyczących lokalizowania infrastruktury technicznej, będących w zgodzie z przywołanymi przepisami u.w.r.u.s.t. Wprowadzenie takich ograniczeń wymaga jednakowoż uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych, właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który znowu mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ochrony krajobrazu, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej. W ocenie Sądu treść § 9 ust. 5 uchwały stanowi wynik właściwego ważenia interesów oraz wartości, przedstawionych zarówno w skardze, jak i odpowiedzi na nią. Wszystko powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona część miejscowego planu nie jest obarczona żadnym z naruszeń, o których stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności organ gminy nie przekroczył granic upoważnienia ustawowego, granic władztwa planistycznego, ani też innych przepisów przywołanych w skardze. W przedstawionych realiach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.