II OZ 891/25

Dnia 11 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 132/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2024 r. nr WOA.7722.142.2023.KS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Szczecinie, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Świnoujściu z dnia 24 sierpnia 2023 r., znak: PINB.5160.15.2022.KK, o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez skarżącego polegających na budowie przy al. [...] w Ś. tarasu o funkcji ogródka gastronomicznego przy restauracji "[...]". Sąd I instancji, powołując się na treść art. 61 § 3 p.p.s.a. i art. 48 Prawa budowlanego, wskazał, że roboty budowlane polegające na budowie tarasu o funkcji ogródka gastronomicznego zostały już wykonane, zaś rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania tych robót organ uzasadnił zastosowaniem przepisów art. 48 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Dlatego trudno dostrzec powody, z jakich wnioskodawca sądzi, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia wiązać się będzie dla niego nieodwracalnymi stratami i znacznymi szkodami majątkowymi w prowadzonej działalności gospodarczej, skoro mocą zaskarżonego postanowienia nie jest objęty obowiązek rozbiórki tarasu ani zakaz jego użytkowania. Z art. 48 Prawa budowlanego wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych samo w sobie nie stanowi podstawy rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego wykonanie zaskarżonego postanowienia nie będzie skutkowało likwidacją znacznej części działalności oraz zmniejszeniem powierzchni udostępnionej klientom restauracji. Nie przyczyni się też do zamknięcia przestrzeni tarasu. Kwestionowane postanowienie dotyczy wyłącznie oceny legalności wykonanych robót budowlanych, zaś okoliczność, że w dalszym postępowaniu może zapaść decyzja rozbiórkowa nie świadczy o tym, że już obecnie należy przypisywać postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych skutki decyzji rozbiórkowej i w powiązaniu z nimi oceniać wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Przed skutkami decyzji rozbiórkowej skarżący będą mogli bronić się w odrębnym postępowaniu. Bezzasadna jest także argumentacja skarżącego, która stara się wykazać przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia obowiązkiem poniesienia kosztów i wydatków na przygotowanie dokumentacji legalizacyjnej oraz wniesienie opłaty legalizacyjnej. Skutki w postaci prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym nałożenia opłaty legalizacyjnej czy zobowiązania do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, nie wynikają w sposób bezpośredni z zaskarżonego postanowienia, a tylko skutki związane z jego wykonaniem mogłyby być rozważane w kontekście stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej i dostarczenia stosownej dokumentacji nie są zagrożeniem, które wprost wynika z wykonania zaskarżonego postanowienia. Nie są to zatem zdarzenia kształtujące sytuację prawną skarżącego wskutek wydania zaskarżonego postanowienia. Nie zmienia tego fakt, że w zaskarżonym postanowieniu organ informuje, że inwestor może złożyć wniosek o legalizację, a także, że po złożeniu wniosku zostanie wydane postanowienie zobowiązujące do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, a w celu uzyskania decyzji o legalizacji koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej. Informacje te, co do hipotetycznych wydarzeń, nie mogą być interpretowane jako skutki wynikające z zaskarżonego postanowienia. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jak i obowiązek przedłożenia dokumentów następuje w drodze odrębnych postanowień. Tylko zaś ocena realnego zagrożenia związanego z zaskarżonym aktem może być interpretowana jako jedna z przesłanek wstrzymania jego wykonania. Przyszłe obawy nie mogą uzasadniać wstrzymania wykonania aktów organów administracji, które w żaden bezpośredni sposób nie mogą doprowadzić do ich wystąpienia (por. postanowienia NSA: z 26 kwietnia 2023 r., II OSK 717/23; z 18 marca 2025 r., II OSK 351/25). Ponadto postępowanie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu ma charakter wpadkowy, zatem Sąd nie ocenia w nim zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia, a jedynie przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a , które nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Stąd też przy rozpatrywaniu wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej, nie można brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi. Zarzuty podniesione przez skarżącego odnoszące się do prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia (tj. nieuwzględnienie okoliczności, że skarżący działał zgodnie ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Świnoujścia wyrażonym w piśmie z 6 maja 2022 r. oraz brak rzetelnej kwalifikacji wykonanych prac), będą dopiero przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy. Zażalenie na ww. postanowienie złożył skarżący, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania postanowienia WINB w całości od dnia jego wydania oraz przyznanie skarżącemu od organu zwrotu kosztów wywołanych wniesieniem zażalenia, a w tym wpisu od zażalenia. W zażaleniu sformułowano zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483) przez uznanie, że wstrzymanie wykonania postanowienia organu nastąpić może jedynie wówczas gdy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub wywołania nieodwracalnych skutków wynika bezpośrednio z kwestionowanego aktu podczas gdy: a) regulacja art. 61 § 3 p.p.s.a. nie przewiduje bezpośredniości następstw, a wymaga jedynie związku między wykonaniem zaskarżonego aktu i niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (tak wprost NSA I OZ 455/14); b) kwestionowane postanowienie organu postanowienie otwiera termin na złożenie wniosku legalizacyjnego i jednocześnie może być w tym samym terminie kwestionowane w drodze skargi do sądu administracyjnego, c) Sąd I instancji nie dostrzega tego, że oczywistym i bezpośrednim następstwem postanowienia organu jest: - wszczęcie postępowania legalizacyjnego o ile skarżący złoży stosowny wniosek, względnie wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki; - a wszczęcie każdego z powyższych postępowań wiąże się z niekorzystnymi dla skarżącego skutkami, tj. (1) kosztami projektu zamiennego – których skarżący nie będzie mógł odzyskać w razie uchylenia zaskarżonego postanowienia organu; (2) kosztami rozbiórki oraz stratami wynikającymi z zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej – których skarżący nie będzie mógł odzyskać w razie uchylenia zaskarżonego postanowienia organu; d) celem wstrzymania wykonania postanowienia organu jest właśnie zatrzymanie tych postępowań i umożliwienie skarżącemu złożenia wniosku o legalizację po tym, jak wykorzysta prawo do sądu, skoro wykonanie postanowienia organu wywoła skutki niemożliwe do odwrócenia, a może zostać uchylone w toku kontroli sprawowanej przez WSA w Szczecinie; e) skarżący realizuje w drodze skargi na postanowienie organu przysługujące mu prawo do sądu; f) brak wstrzymania wykonania postanowienia organu pozbawi znaczenia wywiedzioną skargę i prawo skarżącego do sądu. O ile bowiem średnie postępowanie sądowo administracyjne trwa 24 miesiące o tyle pozytywne rozpoznanie sprawy skarżącego pozostanie bez znaczenia, skoro w tym czasie właściwy organ nakaże rozbiórkę względnie obciąży skarżącego kosztami legalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Skarżący nie uprawdopodobnił, aby wskutek wykonania zaskarżonego postanowienia WINB doszło do powstania skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., których wystąpienie warunkuje udzielenie ochrony tymczasowej, a w zażaleniu nie zdołał podważyć prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. W okolicznościach tej sprawy podnoszone argumenty, mające przemawiać za zasadnością wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB, nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto zaskarżone postanowienie WINB, którym utrzymano w mocy postanowienie PINB wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego roboty budowlane prowadzone przy budowie tarasu o funkcji ogródka gastronomicznego bez wymaganej zgody budowlanej oraz poinformowano skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu. Wynika z tego, że zaskarżone postanowienie inicjuje postępowanie, które może zakończyć się legalizacją przedmiotowego obiektu lub nakazem jego rozbiórki. Tym samym na etapie wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych co do zasady nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem skarżący może dopiero podjąć kroki zmierzające do legalizacji przedmiotowego obiektu. Zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci ustalenia opłaty legalizacyjnej bądź nakazu rozbiórki, ponieważ, jak wskazano, dopiero od działań skarżącego będzie zależało czy w odrębnej decyzji organ będzie mógł ewentualnie wydać stosowny nakaz bądź wydać decyzję o legalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że ryzyko trudnych do odwrócenia skutków musi wynikać bezpośrednio z wykonania aktu zaskarżonego do sądu i nie należy go wiązać z ewentualnymi postępowaniami, które mogą zostać uruchomione w przyszłości. Ma rację Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie WINB nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji budowy wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. Skutkiem zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w tym zakresie. Wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych istotnie byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w oczywistej sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (por. postanowienia NSA: z 28 sierpnia 2024 r., II OZ 430/24; z 7 lipca 2024 r., II OZ 397/24; z 21 kwietnia 2022 r., II OZ 228/22). Oznacza to tym samym, że brak jest podstaw do zastosowania wnioskowanej ochrony tymczasowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji uznał, że nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB, dlatego zarzut zażalenia naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.