I SA/Wa 691/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.) Protokolant: referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, dalej "Minister", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2020, poz. 256), dalej "kpa" utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r. znak: [...], dalej "decyzja organu I instancji", odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe – Zakłady [...] w [...] prawa użytkowania gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], dalej "nieruchomość". Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją organu I instancji odmówiono [...] S.A. w [...], dalej "Skarżący" nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] w [...] prawa użytkowania gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] i [...]. Skarżący wniósł odwołanie. Ponownie rozpoznając sprawę Minister nie znalazł podstaw do odmiennej niż to uczynił organ I instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ wskazał, że art. 200 ust. 1 ugn stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy a będące w dniu 5 grudnia 1990r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja ma charakter deklaratoryjny. Organ ustalił, poprzez odesłanie do stosownych zarządzeń i aktów, że Skarżący jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego Zakłady [...] w Bydgoszczy w związku z tym przysługuje mu przymiot strony. Następnie uznał za udowodnione na podstawie informacji z ww. księgi wieczystej, że opisana wyżej nieruchomość stanowiła w dniu 5 grudnia 1990r. własność Skarbu Państwa (okoliczność bezsporna). Zdaniem Ministra kwestią sporną jest to czy poprzednikowi prawnemu Skarżącej przysługiwało w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu przedmiotowych nieruchomości. Organ wskazał, że przepisy obowiązującej w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (D.U. 1985, poz. 99), dalej "uggiwn", przewidywały powstanie zarządu w ściśle określony sposób: -na podstawie art. 38 ust. 2 ww. ustawy w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości; -na podstawie art. 87 tej samej ustawy o ile były w dniu jej wejścia w życie t.j. 1 sierpnia 1985 r. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, gdy użytkowanie to zostało ustanowione na podstawie ustawy z 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (D.U. 1961, Nr 32, poz. 159). Zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Zarządu nie można domniemywać. Stwierdzenie prawa do zarządu do nieruchomości następowało na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu (D.U. Nr 23, poz. 120), dalej "rozporządzenie". Jeżeli takich dokumentów brak, zgodnie z § 4 rozporządzenia organ mógł wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty o jakich mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu można dokonać na podstawie zeznań świadków oraz oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Skarżący wywodzi prawo zarządu z umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1979 r., Rep [...] Nr [...], która została wpisana do ww. księgi wieczystej. Zdaniem organu umowa ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia prawa zarządu. Mocą tej umowy działki zostały nabyte przez Skarb Państwa od osób fizycznych w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. 1974, Nr 10, poz. 64 ze zm.). Ustawa ta nie przewidywała możliwości nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze umowy zawartej w imieniu tej jednostki na rzecz Skarbu Państwa. Skutkiem zawarcia takiej umowy było nabycie własności przez Skarb Państwa a nie oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu państwowemu. W dacie zawierania tych umów obowiązywała ustawa z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (D.U. nr 32, poz. 159). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie a innym osobom prawnym w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 10 tej ustawy następowało to w drodze decyzji. Samo nabycie gruntów przez Skarb Państwa czy nawet późniejsze władanie tym gruntem nie mogło skutkować uznaniem istnienia prawa zarządu ponieważ takiego skutku nie przewidywała ustawa z 14 lipca 1961 r. Taką możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych wprowadził dopiero art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (D.U. nr 22, poz. 99,) dalej "uggiwn" Art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy wskazywały, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Umowa przedłożona przez Skarżącą została zawarta przed wejściem w życie uggiwn tj. przed 1 sierpnia 1885 r. i w związku z tym brak jest podstaw do stosowania tej ustawy do przedmiotowych umów sprzedaży. Organ wezwał spółkę do przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo zarządu jednakże skarżąca spółka nie odniosła się do tego pisma z [...] września 2020 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo z urzędu Miasta [...] z [...] października 2020 r. z którego wynika iż podmiot ten nie posiada w archiwach dokumentu potwierdzającego prawo zarządu lub użytkowania nieruchomości przez ww. przedsiębiorstwo państwowe. Oznacza to, że brak jest podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca spółka, która zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 200 i art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku - o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) w zw. z § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w nich zarządzie lub użytkowaniu poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa, podczas gdy właściwy organ stwierdza istnienie prawa zarządu także m. in. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 roku przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od innych osób niż Skarb Państwa. W uzasadnieniu skargi skarżąca przede wszystkim wskazała, że akt notarialny o nabyciu nieruchomości od osób fizycznych zawarty w formie aktu notarialnego przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w świetle postanowień rozporządzenia wykonawczego stanowi wystarczającą przesłankę uzasadniającą w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia, do przyjęcia, że poprzednikowi prawnemu skarżącej przysługiwało prawo zarządu. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 roku, oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 200 ust. 1 ugn. Stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali można było dokonać, jeżeli państwowe lub komunalne osoby prawne posiadały w tym dniu określone grunty w zarządzie. W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie. Uwzględnić należy i to, że istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, CBOSA). W ocenie Sądu w postępowaniu uwłaszczeniowym ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu spoczywa na podmiocie zainteresowanym, który powinien przedstawić jeden z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu jako uzasadniających zasadność wniosku. Jak trafnie wskazał organ skarżąca nie wykazała się tego rodzaju dokumentem w odniesieniu do działek [...] i [...]. Sąd w pełni akceptuje i przyjmuje jako własne wywody organu dotyczące braku możliwości ustalenia tego prawa na podstawie dokumentów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa od osób fizycznych i braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 38 uggiwn. Podzielenie argumentacji organu pozwala tym samym sądowi na nie powielanie przestawionych w decyzji argumentów natury prawnej. Wskazać należy, że umowa na którą powołuje się skarżąca w żadnych punktach nie odzwierciedla nawet zamiaru zawarcia pomiędzy Skarbem Państwa a poprzednikiem prawnym skarżącej umowy zarządu czy umowy użyczenia gruntu w prawem przewidzianej formie. Istotnie stronami tych umów był poprzednik prawny Skarżącej jednakże nabycie własności nieruchomości następowało na rzecz Skarbu Państwa. Art. 3 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (D.U. 1969, Nr 22, poz. 159), obowiązujący w dacie zawierania umów z 1979 r. przewidywał możliwość przekazania jednostkom państwowym w użytkowanie terenów państwowych jednakże w tej sprawie to nie nastąpiło. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy przekazanie następowało w drodze decyzji a zgodnie z art. 11 ust. 1 oddanie w użytkowanie wieczyste następowało w trybie tytułu II księgi II kodeksu cywilnego. A więc w formie umowy notarialnej – art. 234 w zw. z art. 158 k.c. Możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży lub zamiany wprowadziły przepisy art. 8 i 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. oggiwn. Ustawa ta weszła w życie 1 sierpnia 1985 r. a wszystkie umowy, wbrew wywodom skargi, zostały zawarte przed tą datą tj. jak wynika z treści księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości - [...] grudnia 1979 r. W chwili zatem kiedy była ta umowa zawierana nie było podstaw prawnych do uznania, że państwowa jednostka organizacyjna nabywa prawo użytkowania nieruchomości w drodze umowy zawartej przez nią na rzecz Skarbu Państwa. Nabycie w niniejszej sprawie nieruchomości przez Skarb Państwa następowało na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. nr 17, poz. 70 ze zm.) Skutkiem takiej umowy było wyłącznie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa a nie na podmiot który w imieniu Skarbu Państwa zawierał umowę sprzedaży. Przepisy tej ustawy w żadnym z jej uregulowań nie stanowiły nadto, że skutkiem zawarcia umowy przez taki podmiot jest powstanie po stronie tego podmiotu prawa zarządu. Z kolei gramatyczna wykładnia art. 8 ustawy o ggiwn prowadzi do wniosku, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych a nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze takiej umowy pozostają w ich zarządzie. Ust. 3 art. 8 tej ustawy odnosi się do wcześniejszego nabycia ale bynajmniej nie nabycia przed wejściem w życie ustawy, która dawała możliwość takiego nabycia przez państwowe jednostki organizacyjne. Art. 38 uggiwn natomiast przewiduje nabycie prawa przez państwowe jednostki organizacyjne nieruchomości w zarząd na innej podstawie tj. w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W tym drugim przypadku nabycie nieruchomości wymaga uprzedniej zgody terenowego organu administracji państwowej. Ustawodawca wskazał więc w tej ustawie na różne tryby uzyskiwania prawa zarządu. Z art. 87 tej ustawy wynika, że dla wystąpienia określonego w nim skutku w postaci przejścia z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa w zarząd jednostek państwowych konieczne jest stwierdzenie, że grunty te były uprzednio przekazane na rzecz jednostek państwowych w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej. Skarżąca spółka takiego dokumentu nie przedstawiła. Nie nastąpił także skutek określony w art. 87 ustawy o ggiwn. Na istnienie takiego dokumentu nie wskazują też inne dowody w sprawie (p. wyrok NSA z 21 lipca 2020 r. I OSK 2943/19). Nie ma zatem podstaw prawnych do przyjęcia poglądu, że państwowe jednostki organizacyjne, które przed dniem wejścia w życie ustawy o ggiwn nabyły nieruchomość w drodze umowy zawartej na rzecz Skarbu Państwa uzyskały z mocy prawa prawo zarządu. Także faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Takiego dokumentu w sprawie brak. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym) nie oznacza że majątek ten należy do zarządcy. Pojęcie "należące" odwołuje się do tytułu prawnego do rzeczy. Takiego tytułu do działki co do której nie wykazano prawa zarządu skarżąca spółka nie przestawiła. Mając na uwadze związanie sądu uchwałą Składu 7 Sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, Sąd nie może przyjąć, że nieruchomość wobec pozostawania w faktycznym władztwie poprzednika prawnego skarżącego, spełniała przesłanek z art. 200 ugn. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku.