III OSK 163/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 289/23 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 10 lutego 2023 r., nr 56/K/23 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 289/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 10 lutego 2023 r., nr 56/K/23 oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia 2 grudnia 2022 r., nr 1262/2022 w przedmiocie zwolnienia ze służby. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: T.K. raportem z dnia 22 listopada 2022 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji [...] o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 22 lutego 2023 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych. W związku z powyższym, Komendant Miejski Policji [...], rozkazem personalnym z dnia 2 grudnia 2022 r., nr 1262/2022, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1882, dalej "ustawa o Policji") zwolnił policjanta ze służby w Policji z dniem 27 grudnia 2022 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkaz został doręczony policjantowi 27 grudnia 2022 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 10 lutego 2023 r., nr 56/K/23, utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia 2 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Przepis ten nie nakłada na organ obowiązku badania motywów wystąpienia policjanta z wnioskiem o zwolnienie ze służby, jak również nie nakłada na policjanta obowiązku wskazania powodów wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie ze służby. Stanowi on wyłącznie o prawie policjanta do zgłoszenia pisemnego wystąpienia ze służby i skorelowanym z nim obowiązku przełożonego w sprawach osobowych rozwiązania stosunku służbowego. Przepis ten nie traktuje natomiast o możliwości wskazania przez policjanta terminu zwolnienia ze służby ani tym bardziej o obowiązku przełożonego uwzględnienia tego terminu. Powyższe oznacza, że organowi pozostawiono swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym jedynie zastrzeżeniem, że dzień zwolnienia ze służby nie może nastąpić po upływie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została podjęta w zgodzie z obowiązującymi przepisami bowiem data zwolnienia ze służby określona na dzień 27 grudnia 2022 r. mieści się w ustawowych granicach. Organowi I instancji nie można zarzucić dowolności bowiem szczegółowo wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazując, że policjant nie pełni służby nieprzerwanie od sierpnia 2022 r. Wskazał, że policjant przebywał na zwolnieniu lekarskim w 2022 r. łącznie 143 dni, zatem utrzymywanie go w służbie przez kolejne dwa miesiące nie znajduje uzasadnienia. Sytuacja ta dezorganizuje pracę jednostki bowiem zadania nieobecnego policjanta muszą wykonywać inni funkcjonariusze, niejednokrotnie także w czasie wolnym od służby. Odnosząc się do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał, że KMP zasadnie podkreślił, że interes służby wymaga racjonalnego wydatkowania środków publicznych i zapewnienia ciągłości służby poprzez jak najszybsze uzupełnienie powstałych wakatów. Z powyższą decyzją nie zgodził się policjant, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przywołanego przepisu wynika, że organ jest związany złożonym przez policjanta oświadczeniem, poprzez które podwładny komunikuje swojemu przełożonemu wolę wystąpienia ze służby. Składane przez policjanta pisemne zgłoszenie o wystąpieniu ze służby, jest zatem oświadczeniem woli, do którego ma pełne zastosowanie art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej "k.c.") i jako takie jest wiążące organ. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Tym samym z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby z datą żądaną przez policjanta, a mieszczącą się w okresie 3 miesięcy od dnia, w którym policjant zgłosił wolę wystąpienia ze służby. Rozwiązanie takie, ma po pierwsze na celu ochronę niekwestionowanego prawa policjanta do wystąpienia ze służby bez konieczności wyjaśniania, z jakiego powodu to następuje. Z drugiej strony, ma na celu zagwarantowanie interesu publicznego. Dobro służby publicznej, jaką jest służba w Policji może bowiem wymagać, aby policjant, od kiedy zgłosił swoją wolę wystąpienia ze służby, przez jakiś jeszcze czas pełnił swoje obowiązki służbowe - zawsze nie dłużej jednak niż 3 miesiące. Prośba policjanta o zwolnienie go ze służby jest czynnością o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe. Skoro zgłoszenie wystąpienia ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego, ale wywołuje również skutki materialne, a do nich zaś zalicza się właśnie termin, w jakim stosunek służbowy powinien zostać zakończony, to tym samym za całkowicie niezgodne z normami prawa było wydanie decyzji sprzecznie z żądaniem funkcjonariusza z dowolnie ustaloną przez organ datą. Bez podstawy prawnej było także nadanie decyzji rygoru z art. 108 k.p.a. Wykonanie bowiem decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej chodzi o sytuacje, gdy zwłoka w wykonaniu decyzji zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Przy czym zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne. Takie okoliczności nie występują w sytuacji. W dniu 25 października 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art 108 § 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 10 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia 2 grudnia 2022 r. pomimo wystąpienia w stanie faktycznym sprawy wymogu nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na spełnienie przesłanki w postaci interesu społecznego tożsamego z interesem służby, stosownie uzasadnionego w tej decyzji; 2. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ jest związany podaną we wniosku datą zwolnienia ze służby podczas, gdy z jego treści wynika, iż organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ podniesione w niej zarzuty są trafne. Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji, a zatem stanowiska, że zaskarżone decyzje o zwolnieniu ze służby zostały wydane z naruszeniem art. 41 ust. 3 ustawy o Policji i art. 108 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji "policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby". Przepis ten statuuje obligatoryjną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Organ powinien zwolnić policjanta ze służby, a jedynym ograniczeniem jest jedynie termin zwolnienia, a zatem organ nie może wyznaczyć terminu dłuższego zwolnienia funkcjonariusza ze służby niż statuowany w tym przepisie. Jednak przełożony nie jest związany terminem zwolnienia jaki określił funkcjonariusz w pisemnym zgłoszeniu. W tym zakresie, w orzecznictwie dotyczącym funkcjonariuszy służb mundurowych, jednolicie przyjmuje się, że "przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowił podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby daje organom prawo ograniczonego wyboru wyłącznie w zakresie terminu zwolnienia. Organ nie jest związany wskazaną przez policjanta datą rozwiązania stosunku służbowego, ale po otrzymaniu żądania wystąpienia ze służby - w terminie do 3 miesięcy - zobligowany jest rozwiązać z nim stosunek służbowy. Oznacza to, że zmiana przedmiotowych decyzji może w ograniczonym zakresie dotyczyć terminu zwolnienia ze służby. W pozostałym zakresie, a zwłaszcza w zakresie podstawy prawnej zwolnienia rozstrzygnięcia te mają charakter związany" (wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1840/11, tak samo wyrok NSA z dnia 23 maja 2024 r., III OSK 2832/23 - dotyczący funkcjonariuszy ABW, podobnie zaś wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1803/16 – wydany w sprawie zwolnienia funkcjonariusza CBA). Data zwolnienia ze służby nie jest zależna od wskazania określonego w pisemnym zwolnieniu ze służby. W tym bowiem zakresie organ, kierując się dobrem służby, określa samodzielnie termin zwolnienia funkcjonariusza, będąc jedynie związany terminem określonym w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Tak więc w sytuacji, gdy policjant złożył wniosek o zwolnienie ze służby w dniu 22 listopada 2022 r. - to ostateczny termin zwolnienia jej ze służby upływał w dniu 22 lutego 2023 r. Organ, zwalniając skarżącego z dniem 27 grudnia 2022 r. zmieścił się w tym terminie i uzasadnił przyczyny, dla których zdecydował się na zwolnienie funkcjonariusza w innym terminie niż określił to w swoim wniosku o zwolnienie ze służby (fakt, że policjant nie pełni służby nieprzerwanie od sierpnia 2022 r., a jego etat zajmuje inny funkcjonariusz), a zatem nie można uznać, że w tym zakresie postępowanie zarówno organu I jak i II instancji nie było zgodne z prawem. Podobnie nie można przyjąć, jak chciał to WSA w Gliwicach, że w sprawie bezpodstawnie w decyzji o zwolnieniu ze służby nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podnieść bowiem należy, że zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady ważnym interesem społecznym uprawniającym do zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności jest potrzeba zapewnienia jednostkom organizacyjnym Policji odpowiedniej obsady kadrowej (por. wyrok NSA z 9 maja 2012 r., I OSK 1806/11 i wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., III OSK 2921/24). W sprawie, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, organ wykazał, że w interesie służby jest racjonalne wydatkowanie środków publicznych, a brak jest konieczności wypłacania uposażenia policjantowi, który z powodu długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim nie wykonuje zadań oraz wskazał na konieczność zapewnienia ciągłości służby poprzez jak najszybsze uzupełnienie powstałego wakatu, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni usprawiedliwia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy, w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej, uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do WSA w Gliwicach, kosztami postępowania kasacyjnego.