II SA/Sz 913/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 7 marca 2023 r. K. B. (dalej jako: "skarżąca", "strona", "wnioskodawczyni") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – Z. B.. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r., nr MGOPS SR 2231/701/1/ODM 11/2023, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 17, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.") Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Burmistrza C., odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie warunku dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności osoby nad którą sprawowana jest opieka oraz ustalone prawo do emerytury strony. K. B., reprezentowana przez radcę prawnego, odwołała się od powyższej decyzji zarzucając jej błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., z pominięciem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że zawieszenie przez stronę świadczenia emerytalnego nie jest okolicznością umożliwiającą przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr SKO.4111.1320.2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł o jego niekonstytucyjności w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego przy rozpatrywaniu wniosku należy pominąć kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej i ustalić czy zostały spełnione pozostałe warunki do przyznania świadczenia, określone w art. 17 u.ś.r. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż osoba wymagająca opieki Z. B. – mąż wnioskodawczyni jest niepełnosprawnym w stopniu znacznym (posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia 15 marca 2012 r.). Orzeczenie wydano na stałe. Opiekę nad mężem sprawuje wnioskodawczyni. Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera. Wnioskodawczyni nigdy nie była zatrudniona, wychowywała czwórkę dzieci. Obecnie nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na opiekę nad mężem. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ponieważ wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że przepisy u.ś.r. nie umożliwiają dokonywania miarkowania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu zbiegu tego świadczenia i świadczenia emerytalnego, gdyż u.ś.r. w ogóle nie przewiduje i nie reguluje zbiegu tych świadczeń. Przepis art. 17 ust. 3 u.ś.r. wskazuje konkretną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, co w powiązaniu z jednoznacznym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia osobie mającej ustalone prawo do emerytury zarówno w całości jak i do wysokości otrzymywanej emerytury. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacja z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Z uwagi na powyższy cel ustawodawca zdecydował się wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury. Odnosząc się do oświadczenia wnioskodawczyni, że zawiesi emeryturę, gdy będzie to stanowić jedyną negatywną przesłankę przyznania świadczenia, organ odwoławczy wskazał, że zawieszenie prawa do emerytury i zaniechanie pobierania tego świadczenia nie stanowi przesłanki o utracie dochodów, co miałoby skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła K. B., reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez nią świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem Z. B. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania. Skarżąca, odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych wywiodła, że prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez nią przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej jeśli spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń. Wyboru takiego mogłaby dokonać przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zawieszenie prawa do emerytury powinno eliminować negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 i art. 79a k.p.a. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że wyraża gotowość do zawieszenia pobieranej przez nią emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia uznał, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżącej odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż posiada ustalone prawo do emerytury, a więc zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny. W sprawie nie kwestionowane jest, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz że wymaga stałej i długotrwałej opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu, którą zapewnia mu skarżąca. Poza sporem pozostaje również, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. W dacie wydania decyzji organu I instancji jak i zaskarżonej decyzji skarżąca miała świadomość, że okoliczność ta stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wprost wynika z pisma z dnia 4 kwietnia 2023 r., w którym oświadczyła, że zawiesi emeryturę, ale gdy będzie to stanowić jedyną negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że w dniu wydania decyzji przez organ I i II instancji skarżąca nie spełniała warunków do przyznania świadczenia, zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba sprawująca opiekę miała m.in. ustalone prawo do emerytury. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zawieszenie prawa do emerytury powoduje wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w treści tego przepisu i umożliwia przyznanie świadczenia, przy czym przyznanie świadczenia stawało się możliwe od dnia złożenia dokumentu potwierdzającego zawieszenie prawa do emerytury (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2022, sygn. akt I OSK 1945/21, z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 436/21, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, czy z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22). Na gruncie badanej sprawy skarżąca takiego dokumentu nie przedłożyła, złożyła jedynie oświadczenie, iż zamierza z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury wystąpić w przyszłości, co stanowiło podstawę odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Sądu okoliczność, iż organy nie pouczyły skarżącej o tym, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne musi uprzednio zawiesić prawo do emerytury nie ma w badanej sprawie znaczenia, bowiem w związku ze zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie będzie przysługiwało bez względu na to, czy zawiesi ona prawo do emerytury. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w aktualnym brzmieniu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W związku ze zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), dalej jako "u.ś.w.", opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 rok życia zostali pozbawieni możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwe natomiast stało się ubieganie się przez osobę niepełnosprawną o przyznanie świadczenia wspierającego na warunkach określonych w ustawie o świadczeniu wspierającym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (ustawie o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przywołaną regulacją przepisy dotychczasowe nie będą mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem na dzień 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej nie powstało, gdyż nie zostały spełnione warunki do jego przyznania. Zdaniem Sądu o powstaniu prawa do świadczenia można mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie przed dniem 31 grudnia 2023 r. spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki, a organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Zatem jest to, w ocenie Sądu, rozwiązanie umożliwiające przyznania świadczenia tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek, ale organy nie zdążyły go do dnia 31 grudnia 2023 r. rozpoznać. Regulacja ta nie będzie natomiast mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków i taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl