II GSK 2838/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 733/23 w sprawie ze skargi B. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 października 2023 r., nr SKO.474.62.2023 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną Uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2024 r. oddalił skargę B. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 października 2023 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 3 lipca 2023 r. Komendant Miejski Policji w Słupsku zwrócił się o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania B. Ś. (dalej: "skarżącego"), na badania lekarskie w celu wykluczenia przeciwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów mechanicznych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skarżący nie ustąpił pierwszeństwa przejazdu dla oznakowanego radiowozu policyjnego, zmuszając kierującego radiowozem do gwałtownego hamowania. Skarżący nie zareagował na użyte, w celu zatrzymania, sygnały świetlne i dźwiękowe oraz kontynuował jazdę nie trzymając prostego toru jazdy. Skarżący zareagował i zatrzymał się po przejechaniu znacznej odległości. Funkcjonariusz Policji ocenił, że stan psychofizyczny skarżącego budzi wiele zastrzeżeń, a Skarżący oświadczył, że nie reagował na użyte sygnały, gdyż ma problemy ze słuchem. Podczas prowadzenia pojazdu skarżący nie korzystał z aparatu słuchowego. Starosta Słupski (dalej: "organ I instancji", "Starosta") po przeprowadzeniu postępowania uznał, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego i decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. skierował skarżącego na badania lekarskie dla kierowców. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium"), decyzją z dnia 9 października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego i jego zdolności do kierowania pojazdami mechanicznymi. Organ odwoławczy uznał, że wystarczającą przesłanką uwiarygodniającą wniosek o skierowanie skarżącego na badania był wskazany przez niego w trakcie kontroli powód braku reakcji na sygnały Policji – kłopoty ze słuchem. Organ odwoławczy podkreślił, że skierowanie na badania lekarskie nie przesądza o utracie uprawnień do kierowania pojazdami. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi skarżącego uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji podkreślił, że istniała podstawa prawna do skierowania skarżącego na badania lekarskie. W ocenie WSA, brak było podstaw do kwestionowania treści notatki urzędowej funkcjonariusza Policji. Sąd zaznaczył, że na problemy ze słuchem wskazał sam skarżący, a jego wiek (90 lat), czyni tę okoliczność wielce prawdopodobną. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący, prowadząc pojazd, nie potrafił właściwie ocenić odległości dla bezpiecznego wykonania manewru oraz nie zastosował się do sygnałów świetlnych i dźwiękowych, jako przyczynę wskazując problemy ze słuchem. W konsekwencji, zdaniem WSA, istniały uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, co uprawniało organy do wydania kwestionowanych decyzji. Sąd I instancji nie podzielił przy tym zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania. Zdaniem WSA, oparcie przez organy ustaleń faktycznych na dokumencie, jakim jest notatka służbowa funkcjonariusza Policji z dnia 27 czerwca 2023 r., nie zaś na oświadczeniu skarżącego o braku możliwości natychmiastowego zatrzymania pojazdu z uwagi na sytuację na drodze, nie świadczy o braku podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, lecz o tym, że organ uznał tę notatkę za wiarygodną. Sąd I instancji podkreślił, że brak ustawowej definicji przesłanki uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy i konieczność indywidualnej analizy okoliczności każdej sprawy, na co zwraca uwagę skarżący, nie stanowi o wątpliwościach co do art. 99 ust.1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, wobec skarżącego istniały poważne i uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżanemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo, iż istniały przesłanki do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji, pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i uznaniu, iż ogólnikowa treść notatki funkcjonariusza Policji z dnia 27 czerwca 2023 roku, w której zawarto spostrzeżenia, że skarżący nie zastosował się natychmiast do sygnałów świetlnych i dźwiękowych i zatrzymał się po pokonaniu odległości 50 m, i kontynuował jazdę na odcinku ok. 50 m, nie biorąc zupełnie pod uwagę oświadczenia kierującego, że po zjeździe z ronda nie miał możliwości natychmiastowego zatrzymania pojazdu, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, iż powyższe stanowi wystarczające uprawdopodobnienie istnienia zastrzeżeń do stanu zdrowia skarżącego, 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji, pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7a w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia i oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia oraz niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w konsekwencji brak wnikliwej oceny notatki urzędowej funkcjonariusza Policji z dnia 27 czerwca 2023 roku, co skutkowało uznaniem, że przedmiotowa informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw, 4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji, pomimo, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wybiórczą, nie zaś wyczerpującą analizę materiału dowodowego organu oraz podzielenie przez funkcjonariusza Policji z dnia 27 czerwca 2023 roku wynika, że skarżący - kierowca nie zastosował się do sygnałów świetlnych i dźwiękowych i kontynuował jazdę, to tym samym należy uznać, że spełnia on przesłanki do skierowania go na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Ponadto zgodnie z treścią art 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił natomiast naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami poprzez jego zastosowanie, podczas gdy brak jest jednoznacznych przesłanek przemawiających za tym, aby po stronie skarżącego – kierowcy istniały uzasadnione zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia i tym samym zasadne było oddalenie skargi skarżącego, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego tj.: art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami poprzez ich zastosowanie i uznanie, iż wystarczającą przesłanką uwiarygadniającą wniosek o skierowanie skarżącego na badania był wykonane przez niego brak reakcji na sygnały Policji - kłopoty ze słuchem, podczas gdy korzystanie z powyższego rodzaju uprawnienia powinno być ograniczone tylko do tych przypadków, gdy zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy przekraczają "zwykłą miarę", co oznacza, że nie wystarczy samo stwierdzenie, że kierujący pojazdem cierpi na określone dolegliwości, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.: art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji jego zastosowanie w niniejszej sprawie podczas, gdy skarżący nie jest osobą, wobec której istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2024 roku (sygn. akt III SA/Gd 733/23), 2) uchylenie wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 października 2023 roku, sygn. akt SKO.474.62.2023 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Słupskiego nr KM-IL5430.1.13.2023.GD z dnia 22 sierpnia 2023 roku w przedmiocie skierowania Pana B. Ś. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w całości i umorzenie postępowania administracyjnego; - ewentualnie uchylenie wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 9 października 2023 roku, sygn. akt SKO.474.62.2023 w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Słupskiego nr KM-IL5430.1.13.2023.GD z dnia 22 sierpnia 2023 roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi administracyjnemu I Instancji - Staroście Słupskiemu, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, wg norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący ewentualnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2024 roku (sygn. akt III SA/Gd 733/23) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazania na wstępie wymaga, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu niniejszej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a, został błędnie sformułowany. Powyższa regulacja jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ma ona charakter wynikowy i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym (zob. wyrok NSA z 9 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 1383/22). Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania zostaną rozpoznane łącznie, ze względu na ich komplementarny charakter. Zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności w celu ustalenia dokładnego stanu faktycznego, a następnie niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego. W ocenie skarżącego, decyzja o skierowaniu na badania została oparta wyłącznie na notatce służbowej funkcjonariusza Policji, którą Sąd I instancji uznał za wiarygodną. W tym stanie rzeczy przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej polega na wyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek ten jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z kolei zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy. Zgodnie z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego (art. 77 § 1 k.p.a.), organ ma obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2719/24). Nie można uznać za słuszne twierdzenie skarżącego podważające wiarygodność notatki służbowej stanowiącej podstawę wydania decyzji kierującej na badania lekarskie. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy bowiem dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. (por. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1928/20). Tym samym, notatka urzędowa funkcjonariusza Policji może być przez organy prowadzące postępowanie brana pod uwagę. Jeżeli z dokumentu wynikały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego pod kątem możliwości kierowania pojazdami, to nie można skutecznie zarzucać organowi, że wziął te okoliczności pod uwagę. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego również należy uznać za niezasadne. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, "uzasadnione" oznacza, że twierdzenie jest oparte na konkretnych, wiarygodnych podstawach, zaś "poważne" to dotyczące takich aspektów zdrowia, które mogą mieć bezpośredni wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Uzasadnione i poważne zastrzeżenia winny zatem mieć swoje źródło w tego rodzaju informacjach o stanie zdrowia, z których z dużym prawdopodobieństwem wynika, że u posiadacza prawa jazdy mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości jego dalszego bezpiecznego udziału w ruchu drogowym. Przesłanką zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2011 r. o kierujących pojazdami nie jest uzyskana w toku tego postępowania pewność co do istnienia takich przeciwwskazań, ta bowiem kwestia będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany. Regulacja zawarta w art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. również nie wskazuje precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badania lekarskie. Mowa jest tylko, aby były one uzasadnione i poważne. Oznacza to, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy. Sformułowanie, że mają być one uzasadnione oznacza zatem przede wszystkim, że powinny być oparte na wiarygodnych podstawach. Wydanie decyzji nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdów. Nie jest konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, lecz wystarczy wysokie prawdopodobieństwo ich istnienia (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1744/24). Celem regulacji wprowadzającej kontrolne badania lekarskie jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co przekłada się bezpośrednio na ochronę zdrowia i życia ludzkiego wszystkich uczestników ruchu drogowego. Zależy ono bezpośrednio od dyspozycji psychofizycznej kierowcy. Należy przy tym pamiętać, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie, nie jest jednoznaczna z pozbawieniem uprawnień do kierowania pojazdami i nie przesądza o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Skierowanie na badania lekarskie może więc nastąpić, gdy organ znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, a więc gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.