II SA/Rz 1463/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [....] w przedmiocie zwolnienia z wykonywania obowiązków członka Zarządu Powiatu [...] - skargę oddala - Uchwałą z [...] czerwca 2023r. nr [...] Rada Powiatu [...] (dalej: "Rada" lub "Organ") zwolniła radną BF z wykonywania dotychczasowych obowiązków członka Zarządu Powiatu [....] (§ 1 uchwały). W podstawie prawnej podano art. 31b ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107) – dalej: "u.s.p." oraz stwierdzono, że uchwałę podjęto w związku z odwołaniem radnej ze stanowiska Wicestarosty Powiatu [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda podniósł, że wobec zaskarżenia odrębną skargą uchwały Rady Powiatu [...] z [...] czerwca 2023 r. nr [...] o odwołaniu radnej BF ze stanowiska Wicestarosty Powiatu [...], zasadnym było wniesienie skargi również na uchwałę podjętą w przedmiocie zwolnienia ww. radnej z wykonywania dotychczasowych obowiązków członka Zarządu Powiatu [...]. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Rady kwestionowana uchwała została podjęta w pełni legalnie i stanowi również skutek zaskarżenia uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2023r. Nr [...] w sprawie odwołania radnej BF z funkcji Wicestarosty Powiatu [...]. Zaznaczono też, że Wojewoda w okresie 30 dni od przedłożenia uchwały do zbadania jej legalności i po udzieleniu wyjaśnień wraz z załącznikami niewszczęto postępowania nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5, podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia (art. 79 ust. 1 u.s.p. brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej "u.s.p."). Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 79 ust. 4 u.s.p.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej przyjęcia, w tym także poprzez podjęcie uchwały przez organ w niewłaściwym składzie. Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Zgodnie z art. 76 ust. 1u.s.p. nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością powiatu jest wynikający z art. 79 ust. 1 u.s.p. obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Pozycję organu nadzoru wzmacnia, wynikający z art. 78 u.s.p. obowiązek starosty przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych - w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 u.s.p.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.s.p., albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 82 tejże ustawy). Zaskarżoną uchwałę podjęto 14 czerwca 2023 r., zatem nie upłynął roczny termin na stwierdzenie jej nieważności. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru - Wojewoda Podkarpacki nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, a zaskarżył uchwałę do tut. Sądu po upływie 30 dni od dnia jej otrzymania. Skarga Wojewody w niniejszej sprawie jest zatem dopuszczalna. Ze skromnego uzasadnienia skargi wynika, że niniejsza skarga jest konsekwencją i następstwem wniesienia skargi na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 14 czerwca 2023r. w sprawie odwołania wicestarosty powiatu [...]. W skardze na ww. uchwałę w ocenie Wojewody Podkarpackiego, głównym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest dokonanie wykładni art. 21 ust. 7 u.p.s., zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, ani w komisji, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. W skardze podkreślono, że regulacja ta jest analogiczna do zawartej w art. 25a ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 40, dalej: "u.s.g."), który stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, ani w komisji, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. W ocenie pełnomocnika Wojewody identyczność regulacji umożliwia wykorzystywanie orzecznictwa i doktryny powstałego na tle przytoczonych przepisów. Z tych względów Sąd za niezbędne uznał powtórzenia w tym zakresie uzasadnienia zawartego w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1458/23. Pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 21 ust. 7 u.s.p. obejmuje szeroki wachlarz przypadków, które każdorazowo wymagają indywidualnej oceny skutków uchwalanej normy na tle konkretnej sytuacji radnego. Zaznaczyć trzeba, że sytuacje, w których znajduje zastosowanie wyłączenie radnego wynikające z cytowanego przepisu, muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie uchwalenia danego aktu. Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że przy jej uchwalaniu nie został naruszony art. 21 ust. 7 u.s.p., zgodnie z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Nie budzi jednak wątpliwości, że uchwała w sprawie odwołania ze stanowiska wicestarosty, wprost dotyczy interesu prawnego podmiotu sprawującego taką funkcję. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny jest chroniony przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego, gdyż każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Interes prawny radnego, o którym mowa w art. 21 ust.7 u.s.p. obejmuje więc również sferę, w której radny wykonuje swoje funkcje publicznoprawne (wyrok WSA w Opolu z 10.03.2020r., II SA/Op 451/19). Dla osób wykonujących funkcje publiczne nie tylko znaczenie prawne ma interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania rzetelnego urzędu. Negatywna ocena sprawnego i rzetelnego sprawowania urzędu podważa wiarygodność, a tym samym wpływa na uprawnienia ustrojowe jednostki np. w wyborach w następnej kadencji (wyrok NSA z 1.09.2012r., sygn. akt II OSK 1446/12). Skoro przedmiotem głosowania było zwolnienie z wykonywania obowiązków członka zarządu powiatu, to brak wręczenia karty do głosowania (co eliminowało możliwość głosowania) nie stanowi naruszenia art. 21 ust. 7 u.s.p. z tego względu, że akt stosowania normy wyrażonej w drodze głosowanej uchwały będzie miał wpływ na sytuację zawodową tego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie zaktualizował się ustawowy zakaz udziału w głosowaniu we własnej sprawie wynikający z art. 21 ust. 7 u.s.p. (por. wyroki NSA z 19.12.2018r., II OSK 3086/18; z 13.05.2022r., III OSK 1329/21). Wykładnia przepisu art. 21 ust. 7 u.s.p. Sąd przeprowadził na tle stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i w granicach rozpoznania sprawy, które wyznacza powołany na wstępie art. 134 p.p.s.a. Powyższe pozwoliło stwierdzić legalność zaskarżonej uchwały. Postępowanie o odwołanie BF z wykonywania obowiązków członka zarządu przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszczęte wnioskiem Starosty Powiatu [...]. Przeprowadzone czynności z przebiegu sesji i głosowania dokumentują stosowne protokoły, prawidłowo sporządzone i podpisane. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.