II OSK 1446/12

Dnia 11 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu Oleśnickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 11/12 w sprawie ze skargi Powiatu Oleśnickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi J. K. na Zarząd Powiatu Oleśnickiego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Oleśnickiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie rozpatrzenia skargi J. K. na Zarząd Powiatu Oleśnickiego, powołując się na art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej w skrócie "u.s.p."). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że uchwałę uznającą skargę J. K. na Zarząd Powiatu Oleśnickiego za bezzasadną podjęto na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 229 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym w głosowaniu nad uchwałą uczestniczyli radni Powiatu, będący równocześnie członkami Zarządu Powiatu Oleśnickiego, co narusza art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym (radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego). Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego radni mieli interes prawny w tym, by skargę na samych siebie (czyli Zarząd) uznać za bezzasadną. Wypowiadanie się w kwestii skargi na Zarząd Powiatu, a tym bardziej uznanie jej za bezskuteczną, przez radnych, będących równocześnie członkami Zarządu Powiatu, dotyczy głosowania w sprawie interesu prawnego radnych – członków Zarządu. Ponieważ ustawodawca nie określił trybu wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu, należy przyjąć, że w takich przypadkach radny podlega wyłączeniu z mocy prawa. Udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, OwSS 2003, nr 1, poz. 18). Organ nadzoru wywiódł, że interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów materialnoprawnych lub proceduralnych, ale także z regulacji ustrojowych, jak w rozpoznawanym przypadku. W trybie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym podejmowana jest też uchwała rady powiatu w sprawie skargi na zarząd powiatu według art. 229 pkt 4 k.p.a. Wojewoda zauważył ponadto, że na ogólną liczbę dwudziestu głosujących, za przyjęciem kwestionowanej uchwały głosowało dziesięciu radnych, w tym trzech członków Zarządu, przeciwko – siedmiu, jeden wstrzymał się od głosu, a dwóch nie uczestniczyło w głosowaniu. Gdyby więc od głosów "za" odliczyć trzy głosy członków Zarządu, to nie byłoby większości do skutecznego podjęcia uchwały o uznaniu skargi J. K. za bezzasadną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Powiat Oleśnicki wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego i obciążenie tego organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając rażące naruszenie: 1) art. 76 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez osobę do tego nieuprawnioną, pełniącą funkcję wicewojewody; 2) art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym – poprzez niezastosowanie trybu wynikającego z k.p.a. do postępowania w sprawie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego; 3) art. 21 ust. 7, art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 229 pkt 4 k.p.a. – przez błędne uznanie, że radni będący jednocześnie członkami Zarząd mieli interes prawny w głosowaniu nad kwestionowaną uchwałą, w związku z czym obejmował ich zakaz uczestniczenia w glosowaniu nad tą uchwałą; 4) art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym – poprzez ograniczenie ustawowych uprawnień radnych dotyczących czynnego uczestniczenia w pracach organów Powiatu, w tym Rady Powiatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu Oleśnickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi J. K. na Zarząd Powiatu Oleśnickiego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego była już dwukrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny. Postanowieniem z dnia 28 września 2010 r. (III SA/Wr 631/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Powiatu Oleśnickiego. W uzasadnieniu podkreślono, że rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono Powiatowi w dniu 28 lipca 2010 r., co oznacza, że trzydziestodniowy termin zaskarżenia tego aktu upłynął z dniem 27 sierpnia 2010 r. Skargę złożono przed tą datą, jednakże uchwała Rady Powiatu Oleśnickiego w sprawie wniesienia skargi na wspomniane rozstrzygnięcie nadzorcze została podjęta w dniu [...] sierpnia 2010 r. (a więc po upływie ustawowego terminu) i przesłana do Sądu wraz z pismem z dnia 15 września 2010 r. Odrzucając skargę, Sąd przychylił się do głoszonego w judykaturze i piśmiennictwie poglądu, według którego wymóg przewidziany w art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym będzie spełniony także wówczas, gdy uchwała w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego zostanie podjęta wprawdzie po złożeniu skargi do sądu, jednakże przed upływem trzydziestodniowego terminu do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem warunku tego nie spełniła strona skarżąca. Wskutek skargi kasacyjnej Powiatu Oleśnickiego Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 2450/10) uchylił postanowienie WSA odrzucające skargę wywodząc, że wobec nieokreślenia w art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym terminu do podjęcia uchwały w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, w orzecznictwie (jeszcze pod rządem art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) ukształtował się pogląd, według którego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały w sprawie tej skargi, nie może zostać odrzucona, jeżeli później akt taki zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. (III SA/Wr 21/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie podkreślając, że wojewoda sprawujący nadzór nad działalnością powiatu (rozdział 8 ustawy o samorządzie powiatowym) nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia względem uchwały podjętej w trybie art. 229 pkt 4 k.p.a., a więc dotyczącej tzw. skargi powszechnej. Stwierdzając nieważność takiej uchwały na podstawie art. 79 u.s.p., organ nadzoru naruszył prawo, gdyż kwestionowana uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej powierzonej powiatowi (art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym). W wyniku skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r. (III SA/Wr 21/11) i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Akceptując pogląd o niepodleganiu kognicji sądu administracyjnego uchwał dotyczących skargi powszechnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że WSA wyprowadził z takiej tezy błędny wniosek, jakoby niedopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego obejmującego taką uchwałę. Zdaniem NSA również uchwały dotyczące skarg powszechnych podlegają nadzorowi, gdyż ustawa nie wyłącza obowiązku przedkładania takich uchwał organowi nadzoru. Fakt, że same uchwały w sprawach skarg powszechnych nie są wprost zaskarżane do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje nadzorcze wojewody, gdyż organ ten może kontrolować wszystkie uchwały, nie tylko z zakresu administracji publicznej, ale także dotyczące kwestii cywilnoprawnych, jak np. ogłoszenie o przetargu czy sprzedaż w trybie bezprzetargowym. Mając na uwadze dyspozycję art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinnością Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – rozpoznającego po raz trzeci skargę Powiatu Oleśnickiego na rozstrzygnięcie Wojewody Dolnośląskiego stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu Oleśnickiego w sprawie skargi powszechnej na działanie Zarządu Powiatu – było zatem zbadanie, czy akt organu nadzoru nie uchybił normom prawnym. Ocena legalności takiego aktu nie byłaby jednak możliwa bez sięgnięcia do zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały, przy czym – wobec niezaskarżalności uchwał w sprawach skarg powszechnych do sądu administracyjnego – zakresem badania Sądu nie mogła być treść merytoryczna takiej uchwały, lecz jedynie pośrednio – poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze – procedura jej podjęcia. W tym zaś zakresie nie można postawić Wojewodzie Dolnośląskiemu zarzutów ujętych w skardze. Według odnoszącego się do rozpoznawanej sprawy art. 229 pkt 4 k.p.a., organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu jest rada powiatu, przy czym podjęta na podstawie art. 229 pkt 4 k.p.a. uchwała rady powiatu stanowi wyraz oceny pracy zarządu i nie może być utożsamiana z czynnością nadzorczą uprawnionego organu. Standardem obowiązującym w szeroko rozumianej procedurze administracyjnej, w tym także w jednoinstancyjnym postępowaniu ze skargi powszechnej, jest dążenie do obiektywnego rozpatrzenia skargi przez organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nadzór nad organem podległym, którego zdań lub działalności dotyczy skarga. Bez względu więc na to czy skarga dotyczy organu monokratycznego, czy też kolegialnego, osoba piastująca funkcję w każdym z tych organów nie powinna uczestniczyć w podejmowaniu aktu oceniającego działalność organu. Na takim fundamencie wzniesiono proceduralne instytucje wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.) i organu (art. 25 k.p.a.). Myśl ta nieobca jest również unormowaniu zawartemu w art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, według którego radny powiatu nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu organ nadzoru niewadliwie wywiódł, że "interes prawny" radnego (odmiennie niż w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa) nie ogranicza się tutaj do jego uprawnień i obowiązków wynikających z prawa materialnego lub procesowego, lecz obejmuje także sferę ustrojową, w której radny wykonuje swoje funkcje publiczno-prawne. Dostrzeżoną właśnie w tej sferze kolizję interesów – uzasadniającą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie dyspozycji art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym – powoduje z jednej strony pełnienie funkcji członka zarządu powiatu, a więc organu, którego dotyczy skarga powszechna (art. 229 pkt 4 k.p.a.), z drugiej zaś uczestnictwo w radzie powiatu – organie właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu. Kolegialność organu wykonawczego powiatu nie niweczy bowiem ani interesu tego organu, jako całości, ani też interesu poszczególnych jego członków do rozpatrzenia skargi przez radę powiatu zgodnie z takimi interesami. Dlatego też właściwe rozpatrzenie skargi powszechnej na działalność zarządu powiatu uzasadnia wyłączenie z głosowania rady powiatu członków zarządu zasiadających jednocześnie w radzie powiatu. Niezastosowanie dyspozycji art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym w rozpoznawanej sprawie (zwłaszcza przy uwzględnieniu liczby głosujących oraz wyników głosowania z udziałem członków zarządu) dawało Wojewodzie Dolnośląskiemu dostateczne podstawy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W konsekwencji poczynionych uwag nie można podzielić zarzutu strony skarżącej o naruszeniu przez organ nadzoru art. 21 ust. 7 w zw. art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 229 pkt 4 k.p.a., poprzez wadliwe – jak stwierdzono w skardze – uznanie, że radni Rady Powiatu Oleśnickiego, będący jednocześnie członkami Zarządu Powiatu Oleśnickiego, mieli interes prawny, by głosować nad uchwałą rozstrzygającą skargę powszechną na działalność Zarządu. Wobec wykładni art. 22 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym dokonanej w kontekście art. 229 pkt 4 k.p.a., nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej o ograniczeniu przez organ nadzoru ustawowych uprawnień radnych do czynnego uczestnictwa w pracach organów powiatu, w tym rady tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), skoro to sam ustawodawca wyłączył od głosowania radnych, których interes wynikający z przepisów ustrojowych a związany z członkowstwem w zarządzie powiatu koliduje z kompetencjami rady powiatu w zakresie rozstrzygania skargi powszechnej na działalność zarządu. Zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 7, 10 oraz art. 61 § 1 i 4 k.p.a., strona skarżąca nie wskazała, czy i ewentualnie w jakim zakresie uchybienia tego organu wpłynęły na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu, błędy proceduralne Wojewody Dolnośląskiego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie znalazł także uzasadnienia w materiale sprawy zarzut wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez osobę nieuprawnioną, pełniącą funkcję Wicewojewody Dolnośląskiego, albowiem osoba ta była umocowana przez Wojewodę do jego zastępowania w czasie nieobecności i niepełnienia obowiązków służbowych (art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z § 5 ust. 3 Statutu Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu), a właśnie w dniach 12-23 lipca 2010 r. Wojewoda przebywał na urlopie wypoczynkowym. Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. Powiat Oleśnicki wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie: – naruszenie art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 229 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na błędnym uznaniu, że radni Rady Powiatu Oleśnickiego będący jednocześnie członkami Zarządu Powiatu Oleśnickiego posiadali interes prawny w głosowaniu nad uchwałą Rady Powiatu nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie rozpatrzenia skargi J. K. na Zarząd Powiatu, w związku z czym powinni podlegać wyłączeniu od udziału w przedmiotowym głosowaniu. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie 2) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego, 3) obciążenie Wojewody Dolnośląskiego kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 229 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym "Radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego". W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Artykuł 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że podstawą pozbawienia radnego udziału w głosowaniu jest wystąpienie w sprawie będącej przedmiotem głosowania – interesu prawnego radnego. Interes prawny, jak zasadnie wywodzono w zaskarżonym wyroku, może mieć podstawy zarówno w przepisach prawa materialnego, przepisach prawa procesowego ale również w przepisach prawa ustrojowego. Dla osób wykonujących funkcje publiczne nie tylko znaczenie prawne ma interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania rzetelnego urzędu. Negatywna ocena sprawnego i rzetelnego sprawowania urzędu podważa wiarygodność, a tym samym wpływa na uprawnienia ustrojowe jednostki (np. wybory w następnej kadencji). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.