VII SA/Wa 1769/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]maja 2023 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz W.B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] maja 2023 r. (znak: [...]) o umorzeniu w całości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z [...] września 2009 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] września 2009 r. Burmistrz Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku K. R. i A. N., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna: budowa budynku usługowo – garażowego na terenie części działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] miasta P. (przy ul. [...]). Wnioskiem z 1 lutego 2023 r. W. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, podnosząc, że decyzji ta została wydana dla działki nieposiadającej dostępu do drogi publicznej. Istnienie dostępu do drogi publicznej ustalono na podstawie fałszywego oświadczenia wnioskodawców, gdyż służebność przez działkę nr [...] w chwili składania oświadczenia nie istniała. Wskazał na to Sąd Okręgowy w O., który postanowieniem z [...] września 2008 r. (sygn. akt [...]) odmówił wpisania ww. służebności do księgi wieczystej działki nr [...]. Na wezwanie organu W. B. pismem z 27 lutego 2023 r. wyjaśnił, że złożone przez niego pismo należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z [...] września 2009 r. Decyzją z [...] maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 105 § 1 w związku z art. 157, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. umorzyło w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z [...] września 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Jak wskazało Kolegium, decyzja Burmistrza Miasta P. z [...] września 2009 r. była już badana w trybie nadzwyczajnym, pod kątem ewentualnych przesłanek stwierdzenia nieważności na wniosek W. i B. M., którzy wystąpili do organu ze stosownym wnioskiem. W efekcie Samorządowe Kolegium w C. po zbadaniu ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., decyzją z [...] września 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] listopada 2010 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną. Tym samym w ocenie organu w niniejszej sytuacji zaszła przesłanka powagi rzeczy osądzonej, gdyż Kolegium już wypowiedziało się w trybie przepisów art. 156 § 1 K.p.a. na temat decyzji Burmistrza Miasta P. z [...] września 2009 r. i nie stwierdzając zaistnienia żadnej z przesłanek zawartych w ww. przepisie, odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozpatrzenie wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z [...] września 2009 r., gdyż ponowne wydanie decyzji przez Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji obarczone byłoby wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Tym samym zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie należało umorzyć. Nadto Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skargę na powyższą decyzję złożył W. B., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 158 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uchylenie się od stwierdzenia, czy decyzja Burmistrza Miasta P. została wydana z naruszeniem prawa, 2. art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak wskazania merytorycznej podstawy prawnej do umorzenia postępowania i wskazanie jedynie przepisów kompetencyjnych lub przepisów uprawniających do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, 3. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, że w niniejszej sprawie zachodzą przyczyny z powodu których postępowanie stało się bezprzedmiotowe, 4. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, że sprawa wszczęta przez W.i B. M. na podstawie zarzutów naruszenia norm budowlanych i zasad powiadomień stron postępowania jest tożsama ze sprawą niniejszą, wszczętą przez inną stronę i na podstawie rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że sprawa o stwierdzenie decyzji wszczęta przez inną osobę i na innych podstawach, nie jest tą samą sprawą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Sprawa o stwierdzenie nieważności wszczęta przez W. i B. M. dotyczyła naruszenia norm budowlanych i zasad powiadomień stron postępowania. Nie jest zatem tożsama ze sprawą o naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce niemającej dostępu do drogi publicznej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem samodzielnym, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Ponieważ istnienie wady w postaci wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było dotąd badane, nie można mówić o "powadze rzeczy osądzonej". Ponadto, nawet jeśli organ nie może stwierdzić nieważność decyzji, to i tak ma obowiązek zgodnie z art. 158 § 2 K.p.a. rozstrzygnąć czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie nie jest więc bezprzedmiotowe i nie podlega umorzeniu. Odpowiedź na skargę złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., wnosząc o jej oddalenie. Pismem z 13 września 2023 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., o czym poinformowano organ i uczestników postępowania. Pismem z 21 listopada 2023 r. A. N. poparła stanowisko przyjęte przez organ w zaskarżonej decyzji, podzielając ocenę, że postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie podlegało umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że skarga zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Rozpatrując niniejszą sprawę, trzeba mieć na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. w przedmiocie stwierdzenie nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Podkreślić należy, że o ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada - jedynie - czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Co istotne w niniejszej sprawie, jak słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., złożony w sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności był kolejnym, którego przedmiot stanowiła decyzja Burmistrza Miasta P. z [...] września 2009 r. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 2 czerwca 2010 r. W. i B. M. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z uwagi na sprzeczność budowy budynku usługowo – garażowego z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na skutek rozpatrzenia powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] września 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza Miasta P. z [...] września 2009 r., nie podzielając zarzutów wniosku o naruszeniu badaną decyzją § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (znak: [...]) utrzymało w mocy własną decyzję, uznając, że "zaskarżona decyzja Burmistrza P. nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności". Jak wiadome Sądowi z urzędu, powyższa decyzja organu była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej na skutek skargi W. M. i B. M. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 20 maja 2011 r. (sygn. akt [...]) oddalił wniesioną skargę. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny sprawy, wskazać należało na utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została w sposób ostateczny merytorycznie rozpoznana. W sytuacji takiej zachodzi domniemanie, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1500/14, 4 marca 2015 r. sygn. II OSK 206/14, 17 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 562/08, 18 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1500/14, 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 490/16 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dotyczy to także tych sytuacji, w których wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art. 156 § 1 K.p.a. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 K.p.a. Taka wykładnia przepisów dotyczących trybu stwierdzenia nieważności decyzji, co należy podkreślić, prezentowana była także w dawniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, z 29 czerwca 1999 r. sygn. IV SA 1889/97, z 6 marca 2003 r. sygn. I SA 2038/01). W konsekwencji powyższego niedopuszczalne jest domaganie się wszczęcia po raz kolejny postępowania nieważnościowego w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności, szczególnie że sprawa ta była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w prawomocnym wyroku z 20 maja 2011 r., który oddalił skargę na decyzję Kolegium z [...] listopada 2010 r. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a.: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Zgodnie z tym przepisem, Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, pomimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Powyższe oznacza, że o ile samej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w C. z [...] listopada 2010 r. towarzyszy domniemanie, że badana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowa nie jest obarczona żadną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., nie tylko tą wskazaną we wniosku, ale również każdą inną, to domniemanie to pozostaje dodatkowo utrwalone okolicznością, że w sprawie orzekał sąd administracyjny, który również z urzędu badał wystąpienie innych przesłanek nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tej sytuacji, za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że nie dopuszczalnym było złożenie kolejnego wniosku, nawet przez inną stronę postępowania, o wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, a więc decyzji Burmistrza Miasta P. z [...] września 2009 r. To z kolei czyniło niezasadnymi podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 158 § 2 i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zauważyć również należy, że jak wynika z akt sprawy, skarżący był stroną postępowania, w których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wydało decyzje z [...] września 2010 r. i [...] listopada 2010 r. Miał również wtedy możliwość powołania się na okoliczność wskazywaną we wniosku o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie, to jest postanowienie Sądu Okręgowego w O. z [...] września 2008 r. sygn. akt [...]. Niezależnie od powyższego, słusznie skarżący dopatruje się wadliwości w samym rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, trafnie wywodząc, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wszczętej z jego wniosku. Stwierdzić bowiem należało, że skoro kolejne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogło być wszczęte, to należało odmówić jego wszczęcia w sprawie stwierdzenia nieważności, a nie je umarzać. Wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku. Postępowanie to kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy warunki te nie są spełnione (art. 61a § 1 K.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 zdanie pierwsze K.p.a. "[g]dy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. I chociaż odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" ustawa nie konkretyzuje, to należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: 1) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; 2) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; 3) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; 4) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; 5) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw - przedawnienie materialnoprawne (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 372/18, z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/20 oraz z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 345/21; Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Jeżeli zatem zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Z tych też przyczyn, zasadne okazał się być sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 105 § 1 i art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. wobec złożenia przez skarżącego stosownego wniosku.