I GSK 391/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt I SA/Op 402/21 w sprawie ze skargi Ł.Ż. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 czerwca 2021 r., nr 1436/2021 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 27 października 2021r., sygn. akt I SA/Op 402/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Ł.Ż. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "ZUS") z 16 czerwca 2021r., nr 1436/21 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie złożonej skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przyjęcie skargi kasacyjnej i jej rozpoznanie na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg nom przepisanych, ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg nom przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na tym, że organ nie przeprowadził pełnego, wszechstronnego postępowania dowodowego i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, opartej na uznaniu administracyjnym; 2) art. 7 k.p.a., poprzez nierozważenie w sposób kompleksowy, wnikliwy i rzetelny wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego i ograniczenie się do stwierdzeń ogólnikowych; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd odmówił stwierdzenia w przedmiotowym przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U., Nr 141, poz. 1365, dalej też: "Rozporządzenie MGPiPS", "Rozporządzenie"). II. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: 1) art. 28 ust. 1-3 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021r., poz. 423, dalej też: "u.s.u.s.) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie umorzenia składek przez organ pomimo ziszczenia się przesłanek ustawowych i oparcia decyzji uznaniowej na dowolnych kryteriach; 2) art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia MGPiPS, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że poprzez uznanie, że sformułowanie "może" zawarte w powołanych przepisach oznacza w istocie dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych i tym samym uznanie decyzji organu za zasadną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z trudnej sytuacji materialnej skarżącego i jego żony wynika, iż w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji ZUS z 16 czerwca 2021r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej na wstępie należy wskazać, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z przepisów u.s.u.s. wynika, że umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź też istnienia uzasadnionego przypadku, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przy czym, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Rozporządzenie MGPiPS w § 3 ust. 1 wskazuje że można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Powyższe oznacza, że zadaniem Zakładu, jest określenie, czy zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa powyżej. Dopiero po stwierdzeniu zaistnienia określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji organ ma prawo umorzyć należności, co stanowi jego uprawnienie a nie obowiązek. W sprawie zobowiązany nie udowodnił okoliczności wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia MGPiPS - nie wykazał przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pozwalających na zastosowanie uznania celem umorzenia należności składkowych do czego ZUS (jak wskazano powyżej) nie jest bezwzględnie zobowiązany. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 Rozporządzenia MGPiPS terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Uznanie administracyjne odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ rentowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia, a to oznacza, że ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości (por. np. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2022r., sygn. akt I GSK 1390/21, 22 stycznia 2025r., sygn. akt I GSK 1522/21 - dostępne w internecie). Tym samym przedstawiona wyżej konstrukcja przepisu prawa materialnego, który miał zastosowanie w tej sprawie nie wyklucza ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący jest osobą w wieku 35 lat aktywną zawodowo. Osiąga regularne dochody. Od 1 lutego 2021r. pracuje na podstawie umowy zlecenia u austriackiego płatnika osiągając wynagrodzenie 14,37 euro za godzinę. Wynagrodzenie miesięczne skarżącego uzależnione jest od ilości przepracowanych godzin, na co wpływ ma również pogoda. W miesiącu lutym 2021r. wynagrodzenie to wyniosło 1.071, 98 euro brutto. Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, której dochód został ustalony w średniej miesięcznej wysokości w kwocie 3.886,00 zł. i jest wyższy od minimum socjalnego określonego przez IPISS (dane za IV kwartał 2020r.) dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego (tj. 2.101,27 zł). Ponadto skarżący jest właścicielem samochodów marki Hyundai Galloper z 1999r. oraz Peugot 3008 z 2013r. Sąd I instancji słusznie zatem zaakceptował ocenę organu, że sytuacja materialna rodziny umożliwia zaspokojenie podstawowych potrzeb i nie wyczerpuje znamion ubóstwa. W przypadku zaś trudności w jednorazowym uregulowaniu należności istnieje możliwość rozłożenia zadłużenia na raty poprzez zawarcie układu ratalnego. Należy przypomnieć, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, ZUS nie jest co do zasady obciążony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 2317/13). W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny. Skoro zobowiązana ma wykazać spełnienie przesłanek będących podstawą dla organu do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (por. wyroki NSA z: 2 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 157/13; 13 marca 2014r., sygn. akt II GSK 31/13; 13 marca 2013r.,sygn. akt II GSK 2132/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (por. wyrok NSA z 14 marca 2012r., sygn. akt II GSK 149/11). Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Kontrolując stanowisko Sądu I instancji, który w powyższym zakresie nie dostrzegł naruszenia przez ZUS przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, stanowisko to podziela. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, na podstawie zgromadzonych dowodów, w tym oświadczeń skarżącego dotyczących sytuacji majątkowej i rodzinnej i zasadnie przyjęły, że nie zachodziły względem skarżącego przesłanki umożliwiające umorzenie należności. Przyjąć zatem należało, że skarżący tak w zarzutach skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, skutecznie nie podważył poczynionych przez organy ustaleń jak i ich dowolności. Organ dokonał oceny sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, wyważył interes społeczny i interes strony na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Należy podkreślić, że skarżący, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, w istocie kwestionuje ustalony w sprawie stan faktyczny i dokonaną przez organ i Sąd I instancji ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tymczasem za ugruntowane należy uznać stanowisko Sądów administracyjnych, zgodnie z którym niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. (m.in. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2747/12, 6 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2328/11; 14 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2173/11).Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, a WSA w Warszawie trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania ZUS były prawidłowe i zgodne z zasadami postępowania administracyjnego. Tym samym zamierzonego skutku nie mogły więc odnieść zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że została ona wydana zdaniem autora skargi kasacyjnej z naruszeniem ww. przepisów. Podsumowując powtórzyć należy, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa, a mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.