IV SAB/Wr 239/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi I.Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę w całości. I. Y. (dalej: Strona, Skarżący) pismem z dnia 24 stycznia 2025 r. – wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) zainicjowanego wnioskiem Skarżącego z dnia 17 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W skardze Skarżący – działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, 50 § 1, 52 § 2, 54 § 1 oraz 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – zarzucił organowi naruszenie art. 8 § 1, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Wniósł o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący zaprezentował swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dokonując oceny postępowania organu w zakreślonych granicach wskazać należy, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy k.p.a. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Taką szczególną normę stanowią przepisy art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079, ze zm.), które na moment składnia przez Stronę wniosku o udzielenie przedmiotowego zezwolenia na pobyt stanowiły, że do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210 (art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Zgodnie zaś z art. 210 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1) Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2). W świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organu musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku i w terminach zastrzeżonych na jego rozpoznanie. W tym kontekście słusznie wskazuje organ, w odpowiedzi na skargę, na regulacje wprowadzone od 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830, dalej: ustawa zmieniająca z 8 kwietnia 2022 r.). Zgodnie z zapisem art. 1 pkt 44 ww. ustawy do zapisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 337, dalej: ustawa pomocowa) wprowadzono regulację art. 100c. Zgodnie z jej brzmieniem: W okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (ust. 1). Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (ust. 2). W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (ust. 4). Na mocy kolejnej zmiany ustawy pomocowej – istotnej z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy - ustawą z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185 dalej: ustawa zmieniająca z 13 stycznia 2023 r.) - wprowadzono obowiązującą od 1 stycznia 2023 r. regulację art. 100d, która powtarzając zapisy art. 100c, wydłuża zawieszenie biegu terminów na rozpoznanie ww. spraw do dnia 24 sierpnia 2023 r. (art. 1 pkt 32 ww. ustawy). Kolejne zmiany ustawy pomocowej: 1) ustawa z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1088 – dalej: ustawa zmieniająca z dnia 14 kwietnia 2023 r.) w art. 12 pkt 5; 2) ustawa z 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 232 – dalej: ustawa zmieniająca z dnia 9 lutego 2024 r. ) w art. 1 pkt 1 oraz 3) ustawa z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2024 r. poz. 854 r., dalej: ustawa zmieniająca z dnia 15 maja 2024 r.) w art. 1 pkt 3 - wydłużyły okres nierozpoczęcia biegu i wstrzymania terminu rozpoznania spraw m.in. w zakresie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej odpowiednio – do 4 marca 2024 r. i 30 czerwca 2024 r. oraz (aktualnie) do 30 września 2025 r. Na tej podstawie bieg terminu rozpoznania wniosku Strony, złożonego 17 czerwca 2023 r. nie rozpoczyna się, co trwa do 30 września 2025 r. i uchyla zarzut przewlekłości organu. Skoro nie biegnie ustawowy termin załatwienia sprawy, nie sposób uznać, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a tym samym nie można zatem postawić organowi takiego zarzutu. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że strona objęta jest wskazaną regulacją ustawy pomocowej, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 3 pkt 5 tej ustawy określa ona również szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 42 ww. ustawy wskazano, że jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r. (ust. 5). Zgodnie zaś z art. 42 ust. 5a ww. ustawy - wprowadzonym w dniu 1 stycznia 2023 r. mocą art. 1 pkt 21 lit. c ustawy zmieniającej z dnia 13 stycznia 2023 r. - jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 24 sierpnia 2023 r. Okres ten został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r., kolejno do 30 czerwca 2024 r., a następnie do 30 września 2025 r. mocą odpowiednio art. 12 pkt 5 ustawy zmieniającej z dnia 14 kwietnia 2023 r. (wejście w życia w dniu 27 czerwca 2023 r.), art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej z dnia 9 lutego 2024 r. (wejście w życiu w dniu 22 lutego 2024 r.) oraz art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z dnia 15 maja 2024 r. (wejście w życie w dniu 1 lipca 2024 r.). Jak wynika z akt sprawy, Skarżący posiada decyzję organu z dnia 30 grudnia 2022 r. nr SOC-PCII.6151.1.9132.2022.O udzielającą Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 30 grudnia 2025 r., a zatem objęty jest regulacją ww. zapisów ustawy. Ponadto zastosowanie przepisów art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22. W wyroku z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23 (dostępne w CBOSA) NSA wskazał, że przywołane przepisy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Szerokie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy pomocowej są bezprzedmiotowe. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy pomocowej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W świetle opisanych okoliczności nie można przyjąć, że organ naruszył terminy rozpoznania sprawy. O czym była już mowa, zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w dacie orzekania terminy rozpoznania sprawy nie rozpoczęły bowiem biegu. Okoliczność ta skutkuje uznaniem bezzasadności zgłaszanych przez Stronę zarzutów i oddaleniem jej skargi, co ma umocowanie w art. 151 p.p.s.a. Oczywiście, okoliczność zawieszenia i wstrzymania biegu terminów nie zwalnia organu od załatwiania sprawy. Oznacza to tylko, że strona nie może z ewentualnych opóźnień organu w tym przedmiocie wywodzić konsekwencji prawnych wobec organu. Końcowo Sąd stwierdza, że był uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi, pomimo zapisów wskazanych w art. 100c ust. 4 oraz 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Podstawę takiego uprawnienia Sąd wywodzi z art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawierającego zakaz zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw. Oznacza to konieczność zagwarantowania dostępu do sądu w sprawach, których przedmiotem jest ochrona konstytucyjnych wolności lub praw. W sprawach, które nie dotyczą bezpośrednio ochrony praw konstytucyjnych, prawo do sądu może zostać ograniczone, o ile dopuszczają to klauzule limitacyjne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ww. zapisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W opinii Sądu żadna z tych okoliczności stanowiącej podstawę wyłączenia ochrony prawnej nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, w związku z opisanym zawieszeniem biegu terminów załatwienia sprawy przewidzianym w art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej, skargę Strony – na podstawie art. 151 p.p.s.a – należało oddalić w całości.