III SA/Kr 98/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Makuch Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant Specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Limanowa na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 listopada 2024 r., nr NS.906.50.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej Gminy Limanowa kwotę 190 ( sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 8 listopada 2024 r. utrzymał w mocy decyzję płatniczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej z 29 sierpnia 2024r. obciążającą stronę skarżącą (Gmina Limanowa) opłatą w kwocie 397 zł. W merytorycznym rozstrzygnięciu ww. decyzji organ I instancji oprócz ustalenia opłaty wyrzekł, że została ona wymierzona: "za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego polegające na analizie dokumentacji w celu wydania postanowienia (...) dotyczącego uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego...". Przedłożony z wnioskiem o uzgodnienie projekt decyzji dotyczył zamierzenia inwestycyjnego polegającego na: budowie sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości Pisarzów – os. Głuszkówka, obejmującego tereny części działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb Pisarzowa. Do projektu decyzji strona skarżąca dołączyła kopię mapy zasadniczej z zaznaczoną linią projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej; projektowanej studni rewizyjnej i zaznaczenie obszaru objętego wnioskiem o uzgodnienie. W uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji z 8 listopada 2024 r. organ odwoławczy wskazał, że w dniu 17 lipca 2024 r. wpłynął wniosek dotyczący uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji, a w odpowiedzi na wniosek, PPIS w dniu 29 lipca 2024 r. wydał postanowienie rozstrzygając o uzgodnieniu projektu decyzji będącej przedmiotem wniosku, bez zastrzeżeń, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Następnie PPIS wydał ww. decyzję płatniczą z 29 sierpnia 2024 r. w sprawie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z ww. uzgodnieniem. Z treści decyzji płatniczej wynikało, że nałożenie opłaty nastąpiło na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 416). Natomiast wysokość opłaty ustalono na podstawie § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz zarządzenia nr 2/2024 z dnia 19 lutego 2024 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Limanowej w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez PPIS w Limanowej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W odwołaniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci przedłożonego przez stronę skarżącą projektu decyzji w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych mieści się w pojęciu "innych czynności", o jakich mowa w ww. przepisie i skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o ww. przepis. Organ odwoławczy nie uznał odwołania za zasadne i wskazując na poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych argumentował, że sprawowanie przez organy PPIS zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może łączyć się z wydawaniem postanowień, o których mowa w art. 106 k.p.a. W związku z wydaniem takiego postanowienia zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie ww. przepisu, mogły, zdaniem organu odwoławczego, obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane, jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia. Wskazano jednocześnie, że opłaty pobierane za "inne czynności" nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. W odniesieniu do powyższego organ II instancji stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji PPIS, wskazano konkretne dokumenty, które podlegały analizie, a w efekcie stanowiły podstawę do wydania merytorycznego stanowiska w sprawie. Do podjętych czynności w przedmiotowej sprawie zaliczono kontrolę kompletności przedłożonej przy wniosku dokumentacji oraz jej analizę i ocenę, tj.: analizę projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znak: GP.6733.35.2024, załącznika nr 1 - warunki zabudowy oraz warunki analizy urbanistyczno-architektonicznej, które zawierają ustalenia dot. rodzaju i funkcji zabudowy oraz warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisów odrębnych oraz Załącznika nr 2 obejmującego obszar lokalizacji inwestycji (kopia mapy zasadniczej). W ocenie MPWIS, koszty związane z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zostały szczegółowe wskazane i opisane, co spełnia wymogi dla ustalenia opłaty. Zaznaczono przy tym, że opłaty za wykonywanie czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego są naliczane i pobierane za każdą czynność i nie ma tu znaczenia, tak jak w bieżącym nadzorze sanitarnym, czy zostało stwierdzone naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci przedłożonego projektu decyzji w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wnikających z przepisów odrębnych mieści się w pojęciu "innych czynności", o jakich mowa w ww. przepisie i skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o ww. przepis; - art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zmierzające do wyjaśnienia kwestii, czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej do organu I instancji celem przygotowania postanowienia rozstrzygającego w sprawie mieści się w katalogu "innych czynności", o jakich mowa w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy; - art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie w przedmiotowym uzasadnieniu kwestii spornej, czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej do organu I instancji celem przygotowania postanowienia rozstrzygającego w sprawie mieści się w katalogu "innych czynności ", o jakich mowa w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona ponieważ organ ustalił opłaty bez podstawy prawnej do takiego działania. Z akt wynikało, że podstawą do wyliczenia opłat była kalkulacja zawarta w decyzji płatniczej. W decyzji tej, jako podstawę prawną jej wydania, organ wskazał: art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) w zw. z art. 3 pkt 1a, art. 12 ust. 1 i art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2023 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130); § 1-§ 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36 poz. 203); art. 2 § 2; art. 47 §1 i art. 63 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm.) oraz art. 60 pkt 7; art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.). Jednakże, zdaniem Sądu, żaden z ww. przepisów nie stanowi podstawy prawnej do wyliczenia zastosowanego w zaskarżonej decyzji. W szczególności takiej podstawy prawnej nie stanowią powołane w decyzji § 1-§ 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat. Takiej też podstawy nie mogą również stanowić wewnętrzne przepisy zarządzenia Nr 2/2024 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Limanowej z dnia 19 lutego 2024 r. w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zabezpieczającego nadzoru sanitarnego (publikacja na stronie BIP https://bip.malopolska.pl/api/files/3746136) – na te przepisy wskazywała przede wszystkim pełnomocniczka organu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2025 r. Powołane ww. przepisy Zarządzenia Nr 2/2024, mające charakter wewnętrznej regulacji, zostały wydane głównie na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powołany przepis stanowi, że: "Państwowy wojewódzki, państwowy powiatowy i państwowy graniczny inspektor sanitarny kierują działalnością odpowiednio wojewódzkiej, powiatowej i granicznej stacji sanitarno-epidemiologicznej". Przepis ten wskazuje więc tylko organy, które kierują działalnością poszczególnych inspekcji, ale nie stanowi podstawy prawnej do wydawania aktów normatywnych będących w dalszej kolejności podstawą do nakładania na strony postępowania należnych organowi opłat. Jedynie w § 6 (wskazanym w ww. Zarządzeniu), a dokładnie w § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia zawarto upoważnienie do określenia czasu pracy pracownika niezbędnego do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1 – przez dyrektora stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. W ocenie orzekającego Sądu, redakcja tego przepisu nie upoważniała jednak (o czym szczegółowo poniżej) do nałożenia na stronę skarżącą opłaty za analizę "dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia" Podobnie, żaden z powołanych w decyzji płatniczej ww. przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 3 pkt 1a, art. 12 ust. 1 i art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1) również nie stanowił podstawy do wyraźnego nałożenia na stronę postępowania konkretnych opłat, ani też nie wskazywał w jaki sposób je określać (ustalać). I tak, art. 3 pkt 1a stanowił, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z kolei powołany dalej w podstawach prawnych zaskarżonej decyzji płatniczej, art. 12 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowił, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest państwowy powiatowy lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, z zastrzeżeniem ust. 1a. Następnie art. 36 ust. 1 powołanej ustawy przewidywał generalny obowiązek ponoszenia opłat za "(...) badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" wskazując, że "pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2" oraz dodając, że: "Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". Ostatni z powołanych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 37 ust. 1) przewidywał ogólną zasadę, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika więc z cytowanego brzmienia ww. przepisów – nie dotyczyły one w ogóle podstawy prawnej do ustalenia przez organ inspekcji sanitarnej opłaty za tzw. "inne czynności" wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Z kolei powołane w decyzji płatniczej §1 – § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. również nie stanowiły podstawy do sposobu kalkulacji opłat zastosowanej w zaskarżonej decyzji. Przepisy te właściwie odwołują się do nieokreślonej kategorii "badań laboratoryjnych oraz innych czynności (podkr. Sądu) wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" (§ 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). W praktyce, jedynie § 6 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia daje podstawę do określenia czasu pracy pracownika niezbędnego do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1 przez dyrektora stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. Niemniej jednak żaden przepis ustawy, ani tym bardziej rozporządzenia nie stanowił podstawy do wypełnienia przez organ władzy publicznej normatywną treścią ogólnego określenia zawartego w ustawie i rozporządzeniu tj. ustalenia jakie to czynności (tu: analiza dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia) mogą być podstawą do nałożenia na stronę postępowania należności publicznoprawnych. Na dobrą sprawę upoważnienie ustawowe (art. 36 ust 4 ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej) dawało właściwemu ministrowi upoważnienie do określenia jedynie sposobu "ustalania wysokości (podkr. Sądu) opłat za badania laboratoryjne i inne czynności (...) z uwzględnieniem kosztów ich wykonania". Brak było natomiast upoważnienia do określenia przez ministra do spraw zdrowia "rodzajów czynności", za które może być nakładana opłata. Podkreślić należy, że ustalona opłata ma charakter niepodatkowej należności budżetowej, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Organ ustalając jej wymiar odwołał się również do przepisów Ordynacji podatkowej (art. 2 § 2; art. 47 §1 i art. 63 §1). Biorąc pod uwagę poniżej prezentowane poglądy Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych o istotności ustawowego regulowania wszystkich elementów należności publicznoprawnych – w ocenie orzekającego Sądu takie działanie organu pozbawione było podstaw prawnych. Należałoby podkreślić, że ani ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani wykonawcze do niej ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. nie zawierały upoważnienia dla jakiegokolwiek dyrektora powiatowej jednostki sanitarno-epidemiologicznej do wydawania aktu normatywnego skutkującego określeniem podstawy kalkulacji należności o charakterze podatkowym. Z podstaw prawnych przytoczonych w zaskarżonej decyzji wynikało bowiem (i w tym zakresie orzekający Sąd ma identyczny pogląd), że ustalone w decyzji opłaty mają charakter daninowy i stosuje się do nich przepisy Ordynacji podatkowej. W związku z powyższym Sąd zauważa, że generalną zasadą powszechnie uznawaną w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego jest, że wyłącznie ustawa (a nie akt niższego rzędu, a tym bardziej zarządzenie kierującego organem) może stanowić podstawę nakładania podatków, innych danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków (art. 217 Konstytucji RP). Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny chociażby w wyroku z 28 listopada 2013 r., K 17/12 (argumenty zawarte w cz. IV pkt 3.6) istotny w sprawie art. 217 Konstytucji stanowił przedmiot wielokrotnych rozważań w orzecznictwie konstytucyjnym (zob. m.in. wyroki TK z: 19 lipca 2011 r., P 9/09; z 10 grudnia 2002 r., P 6/02; z 6 marca 2002 r., P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13; z 16 czerwca 1998 r., U 9/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 51; z 1 września 1998 r., U 1/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 63; z 9 lutego 1999 r., U 4/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 4; z 8 grudnia 2009 r., K 7/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 166). Dalej Trybunał Konstytucyjny podsumowywał, że "wyliczenie (...) zawarte [w art. 217 Konstytucji] należy rozumieć jako nakaz uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, do których zaliczają się m.in.: określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż wyliczenie zawarte w art. 217 Konstytucji nie ma charakteru wyczerpującego, co oznacza, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, zaś do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny" (cyt. wyrok o sygn. P 7/00). Poglądy te akceptowane są bez zastrzeżeń przez sądy administracyjne, które właśnie odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazują, że wielokrotnie zwracał on uwagę, iż "w wypadku prawa daniowego gwarancje dostatecznej określoności regulacji prawnych wynikające z zasady poprawnej legislacji ulegają istotnemu wzmocnieniu ze względu na treść art. 84 i art. 217 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 22 października 2018 r., II FSK 2983/17 i tam orzecznictwo). Sąd dostrzega, że ustalona opłata nie jest stricte podatkiem, ale zgodnie z powołanymi w zaskarżonej decyzji przepisami ustawy o finansach publicznych (art. 60 pkt 7 i art. 67 ust.1), jest niepodatkową należnością budżetową. Jednakże i w tym zakresie, art. 84 Konstytucji RP wymaga aktu rangi ustawowej określającego rodzaj daniny publicznoprawnej. W ww. wyroku z 28 listopada 2013 r., K 17/12 (dotyczącym co do zasady opłat nakładanych i pobieranych przez organy samorządu terytorialnego za gospodarowanie odpadami) Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że art. 84 Konstytucji, choć niewątpliwie powiązany funkcjonalnie i merytorycznie z art. 217 Konstytucji, ma swój odrębny zakres normowania i znaczenie w procesie hierarchicznej kontroli norm. Odsyłając do bogatego orzecznictwa konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny przypominał, że z art. 84 Konstytucji wynika nakaz zachowania ustawowej formy dla świadczeń i ciężarów publicznych. Jak bowiem dalej argumentował Trybunał Konstytucyjny (cz. III; pkt 2.3 i 2.4 uzasadnienia ww. wyroku): "Władztwo daninowe, a w szczególności stanowienie podatków i innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg, umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków, jest kompetencją zastrzeżoną dla organu władzy ustawodawczej, która bez specjalnego konstytucyjnego upoważnienia nie może być delegowana w drodze czynności konwencjonalnej na inne podmioty. Na gruncie obowiązującej regulacji konstytucyjnej władztwo to jest atrybutem władzy ustawodawczej i może być realizowane wyłącznie w formie ustawy (art. 84 i art. 217 w związku z art. 10 ust. 2 i art. 3 Konstytucji)". Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy podkreślić, że sposób ustalenia należnej opłaty wynika z kalkulacji stawki za 1 godzinę pracy (105,48 zł) i przyjętego czasu pracy (3 godziny) niezbędnego do analizy "dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia". Dodatkowo doliczono koszty pośrednie w wysokości 25,39% (80,34 zł). Wartości te wynikają wyłącznie z ww. Zarządzenia nr 2/2024 i dołączonych do niego załączników 1 i 2 (stawka godzinowa, narzut kosztów pośrednich; ilość godzin niezbędnych na analizę). W rozpatrywanej sprawie brak jest aktu rangi ustawowej (nie został ani powołany w zaskarżonych decyzjach, ani też faktycznie nie istnieje), który dawałby podstawę do ustalenia opłaty za "analizę dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia". W ocenie Sądu, nie negując teoretycznie prawnej możliwości ustalania opłat za "inne czynności w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", należy podkreślić, że w żadnej ustawie nie wskazano, aby czynności polegające na analizie "dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia" mogły stanowić taką "inną czynność" tj. mogły stanowić podstawę prawną naliczenia opłaty. Co więcej zaskarżona decyzja została wydana na skutek nałożonego art. 53 ust. 3 i 4 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa ta jednak nie na organ inspekcji sanitarnej (dokonujący jedynie uzgodnienia), ale na organ wydający decyzję o lokalizacji (tu: Wójta Gminy Limanowa) nakłada obowiązek analizy uzgodnienia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu. Jest to więc jedyny akt rangi ustawowej, w którym użyto określenia "analiza", a i to w części dotyczącej obowiązków nałożonych na inny organ. Natomiast z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że w rozpatrywanej sprawie nadzór zapobiegawczy polegał na uzgadnianiu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1a). Z akt administracyjnych nie wynika, aby w ramach tego nadzoru organ wykonał jakąkolwiek "czynność". Jako podstawę wymiaru opłaty organ I instancji samodzielnie (bo w żadnym z aktów prawnych nie określono katalogu czynności wykonywanych w ramach nadzoru zapobiegawczego) wskazał "analizę dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w formie postanowienia". Zdaniem Sądu, tak określona czynność w praktyce jest tożsama z pobieraniem opłaty za wykonywane zadanie z ww. art. 3 ust. 1a Państwowej Inspekcji Sanitarnej tj. uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Uzgodnienie w praktyce wymaga uprzedniej operacji myślowej polegającej na przeanalizowaniu przesłanego wniosku wraz z dołączonymi dokumentami. W rozpatrywanej sprawie, nawet w ww. Zarządzeniu Nr 2/2024 (abstrahując od konstytucyjnych zastrzeżeń Sądu do tego typu regulacji) nie wymieniono katalogu czynności związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Jedynie w sposób pośredni, w § 6 ww. Zarządzenia, Dyrektor wskazał, że przy ustalaniu kosztów związanych z tymi czynnościami należy wziąć pod uwagę: koszty związane z czynnościami kontrolnymi; koszty przeprowadzania oględzin i koszty analizy dokumentacji potwierdzających spełnienie wymagań sanitarnohigienicznych wynikających z ustawy o PIS lub przepisów odrębnych". Gdyby zaakceptować (ad absurdum) tego typu logikę to można byłoby dopuścić normatywne (tj. przez dyrektora powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej) dodatkowe wyliczenie kosztów np. związanych z wewnętrznymi dyskusjami i uzgodnieniami pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznej (pod postanowieniem w sprawie uzgodnienia podpisane zostały 3 osoby: zastępca Państwowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej, referentka sprawy i radca prawny) lub jakiekolwiek inne aktywności zatrudnianych urzędników. Z tych to powodów orzekający w niniejszej sprawie Sąd w całej rozciągłości podziela dotychczas prezentowany pogląd, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w zakresie kosztów «innych czynności» wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1071/15). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1360/20), że nie oznacza to, iż każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji (postanowienia). Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo, nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji (postanowienia). Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. I OSK 3458/15)". Zasadny jest zatem zarzut strony skarżącej, że organ nie odniósł się do głównej kwestii sporu, a mianowicie, czy analiza pod względem kompletności i legalności dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą wraz z wnioskiem o wydanie postanowienia mieści się w katalogu "innych czynności", o jakich mowa w art. 36 ust. 1 ustawy. W ocenie orzekającego Sądu, niezależnie od braku ustawowej podstawy prawnej do określania podstawy nałożenia opłaty za konkretną czynność nadzoru zapobiegawczego, zauważyć należy, że opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Pomimo tego organy przyjęły jednak, że opłata należy się za merytoryczne opracowanie rozstrzygnięcia opinii sanitarnej i analizę dokumentacji. Podkreślić przy tym trzeba, że "przygotowanie" i "opracowanie" to synonimy i trudno przyjąć, iż przygotowanie postanowienia, wydawanego w ramach ustawowych obowiązków organu sanitarnego nie obejmuje merytorycznej części pracy pracownika. Również sprawdzenie kompletności dokumentów, zdaniem Sądu zawiera się w pojęciu przygotowania decyzji, chyba że dokumentacja, która ma być poddana analizie jest tak rozległa, że ustalenie jej kompletności wymaga większego niż zazwyczaj nakładu czasu pracy. Istotne jest zatem aby organ wskazał, czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie koszty związane z wydaniem przedmiotowego postanowienia (tak też wyroki WSA w Krakowie z 4 lipca 2024 r., III SA/Kr 688/24, z 11 grudnia 2024 r. III SA/Kr 858/24). W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły art. 6 i 7 k.p.a., ustalając należne opłaty (i akceptując takie ustalenie – w przypadku organu odwoławczego) bez ustawowej podstawy prawnej do takiego działania. Powołane przepisy stanowią, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Zdaniem Sądu wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa wewnętrznego bez ustawowego umocowania naruszyło zasady praworządności. Organy naruszyły również art. 3 pkt 1a i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przyjmując, że wykonywane zadania w zakresie nadzoru zapobiegawczego dają podstawę prawną do ustalenia należności daninowej bez wyraźnej podstawy rangi ustawowej co do rodzaju konkretnej czynności. Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku) i umorzył postępowanie administracyjne (pkt II wyroku) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku zgodnie z art. 200 i art. 205 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot uiszczonego wpisu (100 zł) i kosztów zastępstwa procesowego (90 zł). Koszty te zostały określone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).