III SA/Po 775/21

Dnia 19 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 roku sprawy ze skargi [...] w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2020 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej oddala skargę Strona wniosła skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie ustalenia cen za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie Miasta [...]. Wniesiono o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia w całości. Podniesiono zarzuty naruszenia - art. 7 Konstytucji RP - art. 94 Konstytucji RP - art. 168 Konstytucji RP - art. 4 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie strony skarżącej wydano akt prawa miejscowego bez podstawy prawnej, ustanowiono nowe źródło dochodu jednostki samorządu terytorialnego. Niezasadnie przyjęto, że Prezydent Miasta może w imieniu Rady Miasta [...] ustalać opłaty o charakterze danin publicznych lub określać sposób ustalania opłat o charakterze publicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżąca Spółdzielnia jako zarządca nieruchomościami położonymi na terenie miasta [...], z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do systemu kanalizacji ogólnospławnej ma obowiązek ponoszenia opłat z tytułu odprowadzania tych wód. Zarządzenie kształtujące wysokość opłaty z tego tytułu narusza zatem interes prawny skarżącej Spółdzielni w rozumieniu art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym Przedmiotem kontroli sądowej jest zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej na terenie miasta [...] stosowanej przez [...] Spółkę Akcyjną. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowane skargą zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, czyli podjęte przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej do wydania aktu o treści wskazanej w skarżonym zarządzeniu, bez zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie zarządzenia, czy też z istotnym naruszeniem procedury wydawania zarządzeń przez Prezydenta Miasta. Z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku. Zarówno strona skarżąca, jak i organ, trafnie i zgodnie z prawem uznają, że aktualnie kwestia odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej jest sprawą ze sfery gospodarki komunalnej sprowadzającą się do korzystania z mienia gminnego w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2019 poz. 712 ze zm). Z dniem [...] stycznia 2018 r. do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wprowadzono nowe opłaty za odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych systemami kanalizacji deszczowej i zbiorczej pochodzących z powierzchni uszczelnionych położonych w granicach administracyjnych miast. Analiza akt potwierdza, że kwestia ustalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, w tym za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu spółki [...] Spółka Akcyjna została powierzona Prezydentowi Miasta zgodnie z wymogami art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 roku nr [...]). Zgodnie z treścią wskazanej uchwały Prezydentowi Miasta zostało powierzone uprawnienie do określenia wysokości opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej (zbiorczej) albo do określenia sposobu ustalenia opłaty za świadczenie takich usług komunalnych. Prezydent Miasta, w ocenie Sądu, skorzystał z powierzonej kompetencji nie naruszając przepisów prawa powszechnie obowiązującego w szczególności przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej, ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2019, poz. 1437), czy też ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz.U. 2018, poz. 2268 ze zm.). Należy mieć na względzie, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta jest aktem prawa powszechnie obowiązującym, którego adresaci, na których nałożono obowiązki ponoszenia wskazanych opłat zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie. Taki stan rzeczy w powiązaniu z dobrowolnością korzystania z miejskiej kanalizacji ogólnospławnej skutkuje tym, iż system poboru opłat za przedmiotowe usługi komunalne musi zostać oparty na instytucji umowy cywilnoprawej, z wykorzystaniem doświadczeń zdobytych w ramach dotychczas funkcjonujących rozwiązań, a nie w sposób abstrakcyjny w akcie powszechnie obowiązującym, w oderwaniu od takich doświadczeń bez wiedzy chociażby o powierzchni, z której te wody są odprowadzane. Tym samym w zarządzeniu mogły zostać ujęte wyłącznie generalne postanowienia co do wysokości cen. Instytucja umowy cywilnoprawej z kolei zakłada dobrowolność korzystania z usług, a przez to i ustalania cen i opłat na zasadzie swobody umów, która nie jest wyłączona w sektorze publicznym. Zarządzenie organu ma w takiej sytuacji, w stosunku do umowy cywilnoprawnej charakter komplementarny. Powszechnym jest korzystanie z komunalnych usług o charakterze użyteczności publicznej na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy podmiotem świadczącym usługę a podmiotem korzystającym z usługi. W ramach łączącego stosunku cywilnoprawnego strony mogą samodzielnie ustalać sposób rozliczeń za odprowadzanie ścieków. Analiza treści skarżonego zarządzenia oraz dowodów obrazujących sposób pobierania opłat za odprowadzanie ścieków (wód opadowych i roztopowych) do kanalizacji ogólnospławnej jednoznacznie potwierdza, że treścią skarżonego zarządzenia objęte zostały dane niezbędne do funkcjonowania systemu umownego poboru opłat za ilości m3 wód opadowych i roztopowych odprowadzonych do kanalizacji ogólnospławnej stosowanej przez [...] S.A. Z treści skarżonego zarządzenia wynika, że opłatą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej objęte są wody opadowe i roztopowe z powierzchni należących do nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym, sakralnym, miejskich jednostek organizacyjnych, jednostek sfery budżetowej, organizacji społecznych i innych podmiotów nie wymienionych w innych grupach, z powierzchni należących do nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym, handlowym, usługowym, składowym, baz transportowych oraz portów i lotnisk (w tym drogi, parkingi oraz dachy). Zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że w sprawie chodzi o usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej wskazaną w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. , sygn. akt II SA/Lu 491/10 wskazał, że "przepis ten dotyczy bowiem opłat, które mają charakter wynagrodzenia (ceny) za usługę świadczoną przez gminę czy za korzystanie z urządzeń, obiektów itp. będących własnością gminy, a więc dotyczy opłaty za zaangażowanie środków publicznych (środków gminnych) w dane urządzenie bądź usługę". Zdaniem tego sądu opłaty administracyjne z kolei "mogą być ustalane wyłącznie za czynności urzędowe podejmowane w zakresie zadań własnych". NSA stwierdził w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 662/15, że "według art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 4, poz. 236) "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczony podmiotowo – jeżeli usługi świadczy podmiot prywatny, względnie też taki, w którym dana jednostka samorządu terytorialnego w żaden sposób nie uczestniczy, wyłącza to kwalifikację do komunalnej usługi użyteczności publicznej, a tym samym wyłącza kompetencję organu stanowiącego do podjęcia uchwały na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej". Organ trafnie ponadto – zdaniem Sądu – w odpowiedzi na skargę wskazał, że przedmiotowy akt nie dotyczył wprowadzenia bezpodstawnej przymusowej opłaty publicznoprawnej, albowiem cena za usługi jest rodzajem ekwiwalentnego wynagrodzenia za wykonane świadczenie. Nie istnieje ponadto prawny obowiązek odprowadzania wód opadowych czy roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Można tymi wodami gospodarować na własnym gruncie i wtedy nie następuje świadczenie usług. Niemniej warto w tym miejscu powołać się na tezę do wyroku NSA z dnia 4 marca 2020 r. wydanego pod sygn. akt II OSK 1107/18 zgodnie z treścią której "Władztwo organów gminy i obowiązki z tym związane obejmują wszystkich mieszkańców gminy jako członków tej wspólnoty samorządowej i całe terytorium należące do danej gminy. Nie stoi temu na przeszkodzie to, że niektórzy mieszkańcy gminy czy też grupy mieszkańców zaopatrują się w wodę z własnych studni, czy też ujęć wody, nienależących formalnie do gminy, czy też przedsiębiorstw wodociągowo- kanalizacyjnych, którym gmina powierzyła na swoim terenie wykonywanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę." Z tezy tej wynika: po pierwsze, szeroki zakres władztwa organów gminy bo obejmujące wszystkich mieszkańców gminy jako członków jej wspólnoty i po drugie powierzenie przez gminę na swoim terenie wykonywanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę wybranemu podmiotowi będącemu przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym. Odnosząc powyższe do sprawy tu rozstrzyganej podkreślenia wymaga to, że – wbrew zarzutom skargi- gmina w ramach swych kompetencji i obowiązków wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym ma prawo powierzyć przedsiębiorstwu wodociągowo- kanalizacyjnemu jakim jest Spółka Aqanet S.A. wykonywanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę , w tym odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej i ustalać wysokość cen i opłat oraz sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej realizując swój obowiązek w zakresie usług komunalnych w obiektach do niej należących. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący przyjęcia przez organ, że powierzchnia dachów nie może być uwzględniana przy ustalaniu cen lub opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Sąd uznaje, że objęcie kwestionowaną opłatą wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z powierzchni dachów budynków nie narusza treści przepisów prawa. Nie istnieje żadna podstawa prawna, do tego, aby taki rodzaj powierzchni (dachy budynków) wyłączać z kalkulacji kosztów funkcjonowania miejskiej kanalizacji ogólnospławnej. Wody odprowadzane z dachów to bez wątpienia wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Niewątpliwe jest także i to, że dachy budynków są powierzchniami, które w odniesieniu do zdecydowanej większość nieruchomości pozostają włączone w publiczny system kanalizacji. Dach stanowi część nieruchomości o uszczelnionej powierzchni, a zatem powinien być traktowany na równi z pozostałymi uszczelnionymi powierzchniami takimi jak drogi i place. Reasumując zatem stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie nie jest dotknięte wskazanymi w skardze wadami merytorycznymi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.