II SAB/Rz 126/25

28 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Asesor WSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu 28 sierpnia 2025 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z.G. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Rzeszowskiego w przedmiocie przeprowadzenia kontroli - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę; II. zwrócić Z. G. kwotę 100 zł /słownie: stu złotych/, tytułem wpisu od odrzuconej skargi. W dniu 17 lipca 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Z. G. (dalej: Skarżąca) reprezentowanej przez syna D. G., dotycząca bezczynności Rektora Uniwersytetu Rzeszowskiego (dalej: Rektor lub Organ) w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym im. Fryderyka Chopina w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z 23 maja 2025 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, Rzecznik Praw Pacjenta (dalej: RPP) skierował do Rektora wystąpienie, w którym wezwał go zastosowania środków przewidzianych w przepisach prawa w celu wyegzekwowania wydanych zaleceń w marcu 2023 r. w dwóch sprawach indywidualnych. Pełnomocnik Skarżącej podniósł, że fakt ten należy uznać jako datę wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: K.p.a.) na wniosek strony, którą jest RPP. Z uwagi na brak podjętych czynności, w dniu 24 czerwca 2025 r. Skarżąca skierowała do Rektora ponaglenie. W treści skargi Skarżąca podniosła, że do chwili złożenia niniejszej skargi, Rektor nie przeprowadził kontroli w Szpitalu oraz nie wydał zaleceń pokontrolnych, czym naruszył ustawowe terminy wskazane w przepisach K.p.a, tj. miesięczny termin na załatwienie skargi upływający 23 czerwca 2025 r. oraz 7-dniowy termin upływający 1 lipca 2025 r. Końcowo Skarżąca nadmieniła, że nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż Rektor powołany mocą ustawy z 15 kwietnia 2011 o działalności leczniczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 450 ze zm. – dalej: u.d.l.) do nadzoru nad działalnością Szpitala, nie wypełnił ustawowych obowiązków oraz przyzwolił na utrwalenie obstrukcji i lekceważenie przepisów praw pacjenta przez Szpital. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w sprawie nie wystąpił stan bezczynności. W uzasadnieniu Rektor nakreślił, że wystąpienie Rzecznika Praw Pacjenta z 23 maja 2025 r. dotyczące sprawy pacjentki Z. G. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. a więc nie mogło zainicjować żadnego postępowania administracyjnego. W konsekwencji wniosek syna pacjentki z 24 czerwca 2025 r. o dopuszczenie go do udziału w takim postępowaniu w charakterze strony był bezprzedmiotowy. Rektor wskazał, że zarówno czynności nadzorcze podejmowane na podstawie art. 121 u.d.l., jak i działania w odpowiedzi na wystąpienie Rzecznika Praw Pacjenta zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2024 r. poz. 581 ze zm. dalej: ustawa), nie stanowią postępowań administracyjnych w rozumieniu K.p.a. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowiska doktryny, zgodnie z którymi zarówno działania podmiotu tworzącego, jak i wystąpienia Rzecznika mają charakter niewładczy, opiniodawczo-postulatywny, a nie decyzyjny. Rektor wskazał również, że zarzuty zawarte w skardze z 2 lipca 2025 r., dotyczące naruszenia art. 7 i 8 K.p.a., żądanie nałożenia grzywny, zasądzenia odszkodowania, czy wydania zaleceń pokontrolnych – są nieuzasadnione, ponieważ nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, w ramach którego mogłyby zostać naruszone przepisy K.p.a. Podkreślił także, że organ, mimo braku obowiązku wynikającego z przepisów K.p.a., podjął szereg działań: zwrócił się do Dyrektora Szpitala o wyjaśnienia (pisma z 12 maja i 28 maja 2025 r.), uzyskał odpowiedzi (4 czerwca i 14 lipca 2025 r.), a także udzielił odpowiedzi zarówno D.G. (16 lipca 2025 r.), jak i Rzecznikowi Praw Pacjenta (16 lipca 2025 r.). W związku z powyższym nie można zarzucić bezczynności ani zaniechania działania. Rektor zaznaczył również, że czynności nadzorcze wynikające z art. 121 u.d.l. mają ograniczony charakter i nie mogą ingerować w kompetencje kierownika podmiotu leczniczego. Wskazano, że prawo nie pozwala podmiotowi tworzącemu na zastępowanie kierownika w jego działaniach, co potwierdza zarówno doktryna, jak i orzecznictwo (w tym wyrok WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 439/13). Podsumowując, Rektor uznał zarzuty i żądania zawarte w skardze za niezasadne, a wszystkie podejmowane działania, zarówno w związku z wystąpieniem Rzecznika, jak i w ramach nadzoru nad Szpitalem, za zgodne z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Rektora Uniwersytetu Rzeszowskiego w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym im. Fryderyka Chopina w Rzeszowie. Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie czy postępowanie wyjaśniające, dotyczące naruszenia praw pacjenta prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej: P.p.s.a.), kognicji sądu administracyjnego podlegają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania tylko w przypadkach określonych w pkt 1-4 i pkt 4a ww. przepisu oraz w sprawach innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Jeżeli zatem sprawa nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 54 ustawy, w zakresie nieuregulowanym w art. 49-53 do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności Rzecznika, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, normuje art. 53 ustawy. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może: 1) wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; 2) skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. W sytuacji w której Rzecznik nie stwierdza naruszenia praw pacjenta, informuje pacjenta i podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, którego zarzut naruszenia tych praw dotyczył, a wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero w przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o ponowne rozpoznanie sprawy - wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W sytuacji zaś kiedy Rzecznik stwierdza naruszenie prawa pacjenta – kieruje wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych w którym formułuje opinię lub wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa (ust. 5 art. 53 ustawy). Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze przeważa pogląd, że pomimo iż do przeprowadzonych w trybie art. 49-53 ustawy postępowań przez Rzecznika stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak: "Nie jest zasadny pogląd, iż postępowanie wyjaśniające dotyczące naruszenia praw pacjenta prowadzone przez Rzecznika podlega kognicji sądu administracyjnego." (zob. postanowienie NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1161/12). Z tego względu odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Rzecznika w zakresie nieuregulowanym w art. 49-53 ustawy nie może prowadzić do wniosku, że na rozstrzygnięcie Rzecznika w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa pacjenta przysługuje skarga do sądu administracyjnego podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych, w którego działalności Rzecznik stwierdził naruszenie praw pacjenta. Jak wskazano w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r. II OSK 2989/19, konsekwencją prawną regulacji prawnej, zawartej w art. 54 ustawy, jest to, iż w postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym przez Rzecznika pierwszeństwo ma regulacja tego postępowania przepisami ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Sąd podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1258/18 oraz wyroku NSA z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2224/21, wydanych w analogicznych, co do stanu faktycznego i prawnego sprawach. W konsekwencji tego Sąd uznaje, że zaskarżona w niniejszej sprawie postulowana bezczynność Rektora w przedmiocie czynności pokontrolnych, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Pismo RPP z 23 maja 2025 r., nie jest bowiem wnioskiem wszczynającym postępowanie, a jedynie pismem informującym. Podstawa prawna wydania przedmiotowego pisma, tj. art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy nie przewiduje wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym. Przedmiotowe pismo jest pismem wyłącznie informującym o stwierdzeniu naruszenia praw pacjenta do informacji i dokumentacji medycznej, które nie posiada cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 K.p.a. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 K.p.a. rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Nie doszło więc w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego. Powołany wyżej art. 53 ust. 1 ustawy, wskazuje na działania, które Rzecznik Praw Pacjenta może podjąć, ale które nie kształtują sytuacji prawnej pacjenta oraz skarżącego, lecz mają charakter opiniodawczo-wnioskujący, niepodlegający zaskarżaniu do sądu administracyjnego. Dopiero postępowania zainicjowane wnioskami i żądaniami Rzecznika Praw Pacjenta mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Zaskarżone pismo nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 P.p.s.a. jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Pismo Rzecznika Praw Pacjenta nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1258/18). Analizowane w niniejszej sprawie pismo Rzecznika nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych i nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. Jak podnosi się w doktrynie i judykaturze – wystąpienie Rzecznika do organu, organizacji lub instytucji (art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy), ma charakter postulatywny. Nie powoduje automatycznego wdrożenia odpowiednich procedur, ale może je przyspieszyć (por. postanowienie NSA z 16 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 1832/14). Podjęte przez Rzecznika określone czynności wobec podmiotu leczniczego, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta, nie mają charakteru władczego. Zasadnie wskazał zatem Rektor, iż Skarżąca nie była stroną postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez Rzecznika. Przepis art. 53 ust. 3a ustawy wyraźnie stanowi, iż dopiero w przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w ust. 3 art. 53 ustawy, wnioskodawcy przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Wynika z tego, że jedynie wnioskodawca jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale tylko wówczas, gdy Rzecznik utrzyma w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia prawa pacjenta. Ustawodawca w art. 53 ust. 3a ustawy wyraźnie ograniczył sądową kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez Rzecznika jedynie do tych, w których nie stwierdzono naruszenia praw pacjenta. Przepis ten stanowi lex specialis do przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a., określającego zakres kontroli sadów administracyjnych, w kontekście działalności Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie prowadzonych przez ten organ postępowań wyjaśniających. Reasumując skoro pismo Rzecznika z dnia 23 maja 2025 r. skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to skarga na bezczynność organu również takiej kognicji nie podlega. W związku z tym w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga ta podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.