II SA/Gl 795/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Wójta Gminy Lelów z dnia 17 stycznia 2024 r. nr 3/2024 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za wynajem świetlic wiejskich 1. stwierdza nieważność § 3 i § 5 zaskarżonego zarządzenia, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Wójt Gminy Lelów (dalej: "Wójt"), działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej u.s.g., art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344), zwanej dalej u.g.n. oraz uchwały nr III/16/2014 Rady Gminy Lelów z dnia 20 grudnia 2014 r. w sprawie powierzenia uprawnień Wójtowi Gminy, wydał w dniu 17 stycznia 2024 r. zaskarżone zarządzenie nr 3/2024 w sprawie określenia wysokości opłat za wynajem świetlic wiejskich będących własnością Gminy Lelów. W § 1 ust. 1 tego zarządzenia wskazano, że wysokość opłat za wynajem świetlic wiejskich wraz z wyposażeniem, będących własnością Gminy Lelów ustala się zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia. W § 1 ust. 2 przyjęto, że do określenia okresu trwania najmu przyjmuje się każdą rozpoczętą godzinę wynajmu. W § 2 zarządzenia ustalono, że opłata za wynajem świetlic na szkolenia i kursy oraz zajęcia rekreacyjne wynosi 60,00 zł brutto za rozpoczętą godzinę wynajmu. Jednocześnie w § 3 zarządzenia wskazano, że opłata za wynajem świetlic na okres powyżej 1 miesiąca będzie ustalana indywidualnie w drodze negocjacji pomiędzy stronami. W § 4 zwolniono z opłat określone podmioty. Z kolei w § 5 ustalono: wzór wniosku o wynajem świetlicy wiejskiej, stanowiący załącznik nr 2 do zarządzenia (§ 5 pkt 1) oraz wzór protokołu zdawczo-odbiorczego, stanowiący załącznik nr 3 do zarządzenia (§ 5 pkt 2). Wójt powierzył wykonanie zarządzenia Kierownikowi Referatu Infrastruktury i Ochrony Środowiska (§ 7) oraz postanowił o jego wejściu w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (§ 8). Ponadto w § 6 zadecydowano o utracie mocy zarządzenia z dnia 14 lutego 2023 r., nr 24/2023 w sprawie określenia wysokości opłat za wynajem świetlic wiejskich będących własnością Gminy. Skargę na powyższe zarządzenie wniósł Wojewoda Śląski w trybie nadzoru, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679) zwanej dalej u.g.k., oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Wojewoda wywiódł, że wobec braku ogłoszenia uchwały nr III/16/2014 Rady Gminy Lelów z dnia 20 grudnia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego – stanowiącej zdaniem Wojewody akt prawa miejscowego – nie doszło do skutecznego przeniesienia kompetencji na Wójta w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 u.g.k. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, wydanie zaskarżonego zarządzenia nastąpiło bez podstawy prawnej i stanowiło istotne naruszenie powyższych przepisów. Niezależnie od powyższego organ nadzoru wskazał na wadliwość przyjętych w zaskarżonym akcie regulacji. I tak, odnośnie § 1 ust. 2 zarządzenia, Wojewoda wskazał, że treść tego zapisu nie odpowiada w pełni tytułowi zarządzenia, co narusza zasady prawidłowej legislacji. Ponadto postanowienia wymienione w załączniku nr 1 do zarządzenia wprowadzają stawki opłat za wynajem świetlic w odniesieniu do jednej doby. Tymczasem, zgodnie z § 1 ust. 2 zarządzenia "do określenia czasu trwania najmu przyjmuje się każdą rozpoczętą godzinę wynajmu". Zdaniem Wojewody, przyjęte w zarządzeniu rozwiązanie powoduje, że za każdą rozpoczętą godzinę wynajmu wnosić należy opłatę w wysokości określonej w załączniku nr 1 do zarządzenia – liczoną za jedną dobę. Organ nadzoru wskazał też, że § 3 zarządzenia powoduje niejasność co do tego, czy opłaty w wysokości wskazanej w załączniku nr 1 do zarządzenia znajdują zastosowanie przy zawieraniu umów najmu na świetlic na okres powyżej 1 miesiąca. W zakresie § 5 zaskarżonego zarządzenia Wojewoda stwierdził, że określenie w załączniku nr 2 do zarządzenia wzoru wniosku o wynajem świetlic, jak również określenie wzoru protokołu zdawczo-odbiorczego w załączniku nr 3, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Nadto Wojewoda wskazał, że zarządzenie nr 24/2023 Wójta Gminy Lelów z dnia 14 lutego 2023 r. w sprawie określenia wysokości opłat za wynajem świetlic wiejskich będących własnością gminy Lelów, którego uchylenie przewidziano w § 6 zaskarżonego zarządzenia, nigdy nie nabyło mocy obowiązującej. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę, że wskazywane w zarządzeniu uchybienia uznać należy za nieistotne, w szczególności mając na uwadze fakt, iż zarządzenie regulowało stawki opłat na dany – 2024 r. i obecnie nie stanowi podstawy do pobierania opłat za wynajem świetlic wiejskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części albowiem nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei według art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazać też przyjdzie w tym miejscu, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Treść i analiza wskazanych przepisów świadczy o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). Zauważyć należy, że przez naruszenie prawa mające charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., w tym przez istotną sprzeczność, należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, z ustawami, z aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa uznać bowiem należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14 oraz wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2462/15). Z kolei nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest więc mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 6864/21; wyrok NSA z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1792/23). Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie zarządzenie nr 3/2024 Wójta Gminy Lelów z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie określenia wysokości opłat za wynajem świetlic wiejskich będących własnością Gminy Lelów. Przechodząc do oceny zasadności argumentacji skargi, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć o charakterze uchwały Rady Gminy Lelów nr III/16/2014 z dnia 20 grudnia 2014 r. w sprawie powierzenia uprawnień Wójtowi Gminy Lelów. Przyjdzie bowiem zauważyć, że nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, a zgodnie z jej § 2 weszła w życie z dniem podjęcia. Tymczasem, zdaniem Wojewody, powyższa uchwała – jako akt prawa miejscowego – wymagała publikacji w Dzienniku Urzędowym. Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 u.g.k.). Aktem prawa miejscowego jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym, nieodnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów oraz o charakterze abstrakcyjnym, mający wielokrotne zastosowanie, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Akt prawa miejscowego ma charakter aktu ogólnego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, niekonsumującego się w drodze jednorazowego zastosowania. Zaprezentowane stanowisko jest zgodne orzecznictwem, w którym podkreśla się, że o charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 430/19; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10). Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, uchwała Rady Gminy wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 u.g.k. zawierająca subdelegację uprawnienia do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, skierowana jest wyłącznie do organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to zatem akt prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie kreuje również bezpośrednio żadnych praw i obowiązków dla jakichkolwiek odbiorców, lecz stanowi wyłącznie subdelegację kompetencji dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 503/22). W konsekwencji, zdaniem składu orzekającego doszło do prawidłowego i skutecznego przekazania uprawnień do wydania zarządzenia w sprawie określenia wysokości opłat za wynajem świetlic wiejskich będących własnością Gminy Lelów. Przechodząc zatem do dalszej kontroli zaskarżonego aktu Sąd doszedł do przekonania, że istotnymi wadami dotknięte są postanowienia tego aktu zawarte w § 3 i w § 5. Sąd nie dopatrzył się natomiast takiego naruszenia prawa, które miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności pozostałych postanowień zaskarżonego zarządzenia. Oceniając zapis § 3 zarządzenia, zgodnie z którym opłata za wynajem świetlicy na okres przekraczający 1 miesiąc ma być ustala indywidualnie w drodze negocjacji pomiędzy stronami umowy, Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż wprowadzenie powyższej regulacji w kontrolowanym zarządzeniu prowadzi do powstania wątpliwości co do charakteru i zakresu obowiązujących opłat. Zarządzenie organu wykonawczego gminy będące aktem prawa miejscowego winno w sposób kompleksowy i jednoznaczny wskazywać w jaki sposób i na jakiej podstawie zostanie ustalona wysokość ceny za wynajem świetlic wiejskich. Tymczasem w świetle § 3 zarządzenia niejasne pozostaje, czy opłaty w wysokości wskazanej w załączniku Nr 1 do zarządzenia znajdują zastosowanie przy zawieraniu umów najmu świetlic na okres powyżej 1 miesiąca. Jak trafnie wywodzi Wojewoda, nie można wykluczyć również interpretacji tego przepisu w taki sposób, że wysokość opłat za wynajem świetlic wiejskich byłaby ustalana niezależnie od zasad określonych w zarządzeniu, co byłoby niedopuszczalne. Ponadto zapis ten można zinterpretować w ten sposób, że organ gminy zyskał całkowitą swobodę ustalania opłaty za wynajem świetlic na okres powyżej 1 miesiąca, co pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Nie wynika bowiem z niego ani wysokość, ani też sposób ustalenia tych opłat. Reasumując, wprowadzenie niejasności oraz uznaniowości przy jednoczesnym braku jednoznacznego określenia wysokości i sposobu ustalenia opłat za wynajem świetlic na okres powyżej 1 miesiąca pozostaje w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. Przechodząc do oceny § 5 zaskarżonego zarządzenia, przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z jego treścią ustala się: wzór wniosku o wynajem świetlicy wiejskiej stanowiący załącznik nr 2 do zarządzenia (§ 5 pkt 1) oraz wzór protokołu zdawczo-odbiorczego, stanowiący załącznik nr 3 do zarządzenia (§ 5 pkt 2). Zdaniem Sądu wprowadzenie takich wzorów zostało wydane z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Powyższe przepisy nie przyznają organowi wykonawczemu kompetencji do normowania trybu składania wniosków ani do określenia w sposób wiążący ich formy. Tymczasem Wójt Gminy wydając przedmiotowe zarządzenie, stanowiące akt prawa miejscowego, powinien ściśle działać w granicach upoważnienia ustawowego jak i upoważnienia wynikającego z uchwały Rady Gminy. Przepis art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Wprowadzenie obowiązujących wzorów (formularzy) wniosku i protokołu nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego (wysokość opłat albo sposób ich ustalania). Ustawa nie przewiduje obowiązku zachowania szczególnej postaci wniosku o wynajem, wobec czego każda forma, która w sposób dostateczny ujawnia wolę zainteresowanego, powinna być uznana za dopuszczalną. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w części obejmującej § 3 i § 5 (pkt 1 sentencji wyroku). Pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnośnie sprzeczności § 1 ust. 2 zarządzenia z jego tytułem, to nawet przyjmując, iż w rzeczywistości tak się stało, to tego rodzaju sprzeczność nie stanowi naruszenia prawa. Przepis art. 4 ust. 1 pkt u.g.k. stanowi o kompetencji organu gminy zarówno w zakresie ustalania opłat jak i sposobu ich ustalania. Pominięcie w tytule zarządzenia "sposobu ustalania opłat" przy jednoczesnym określeniu tego sposobu w treści zarządzenia, nie narusza ani powołanego przepisu u.g.k., ani żadnego innego w stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności z tego powodu. W ocenie Sądu nie ma również wątpliwości co do zastosowania § 1 ust. 2 w zw. z § 2 zaskarżonego zarządzenia. W § 1 ust. 1 zarządzenia ustalono wysokość przedmiotowych opłat, które zostały określone w załączniku nr 1. Nie ulega wątpliwości, że są to stawki dobowe. Powołany zapis wprowadza też wyjątek ("z zastrzeżeniem § 2"), który dotyczy wynajmu świetlic na szkolenia, kursy oraz zajęcia rekreacyjne. Oznacza to, że wynajem na wskazane cele oparty jest o stawki godzinowe i stanowi wyjątek od ogólnie przyjętych stawek dobowych. Prawidłowo zatem organ nadzoru konstatuje, że reguła z § 1 ust. 2 zarządzenia dotyczy wyłącznie opłat unormowanych w § 2. Przy takiej interpretacji omawianych zapisów zaskarżonego zarządzenia brak jest podstaw do twierdzenia, że w tym zakresie organ gminy naruszył prawo. Jeżeli chodzi o § 6 zarządzenia i zarzut kierowany pod jego adresem, to wobec dokonanej na wstępie ocenie charakteru uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Nieuwzględnienie skargi w powyższym zakresie skutkować musiało jej oddaleniem w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., na wniosek skarżącego i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ Gminy. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl