I OSK 1872/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1115/22 w sprawie ze skargi K. J., R.P., M. P. i R. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 marca 2022 r. nr DO.4.7612.45.2022.RF w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od K.J., R. P., M. P. i R. P. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ze skargi K. J., R. P., M.P. i R. P., wyrokiem z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1115/22, uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr 3426/2021 oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz K. J., R.P., M. P. i R. P. solidarnie kwotę 697 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki, powołując się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej "k.p.a." w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), obowiązującej od dnia 16 września 2021 r., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] września 1989 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. M. [...], oznaczonej jako działka nr [...] m2, stanowiącej własność H.K., wszczęte wnioskiem K. J., R.P., M. P. i R. P. Wojewoda wskazał, że w świetle art 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Minister wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. postępowanie nadzorcze wszczęte na wniosek skarżących uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Wbrew ocenie organu I instancji, zdarzenie to nie stanowi jednakże przesłanki do wydania decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydanie tego rodzaju decyzji przez Wojewodę było wadliwe. Trafnie natomiast Wojewoda uznał, że spełnione zostały przesłanki art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, skutkujące umorzeniem z dniem 16 września 2021 r. postępowania z wniosku skarżących z dnia 17 lipca 2020 r. Z akt sprawy wynika, że do dnia 15 września 2021 r. w postępowaniu tym nie wydano rozstrzygnięcia. Wprawdzie w aktach wywłaszczeniowych nie zachował się bezpośredni dowód doręczenia decyzji wywłaszczeniowej stronom postępowania, jednakże okoliczność, iż w dniu 20 października 1989 r. organ wywłaszczeniowy opatrzył jeden z egzemplarzy decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1989 r. (którego odpis został przesłany przy piśmie Sądu Rejonowego w Żyrardowie z dnia 27 sierpnia 2021 r.) klauzulą prawomocności dowodzi, że przed 20 października 1989 r. decyzja ta została doręczona stronom i nie wniesiono od niej odwołania. Należało zatem przyjąć, że data opatrzenia wywłaszczeniowej klauzulą prawomocności stanowi datę pewną, potwierdzającą okoliczność, że doręczenie decyzji miało miejsce przed datą. Klauzula ostateczności (prawomocności) nadana przez właściwy organ, ma bowiem charakter dokumentu urzędowego, a zatem korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym (art. 76 § 1 k.p.a.). Nie ma zaś możliwości nadania decyzji klauzuli prawomocności bez jej uprzedniego doręczenia lub ogłoszenia. W tych okolicznościach Minister Rozwoju i Technologii uznał, że trzydziestoletni termin przewidziany w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej upłynął najpóźniej z dniem 19 października 2019 r. Wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wpłynął do Wojewody w dniu 20 sierpnia 2020 r, a więc po upływie co najmniej trzydziestu lat i dziesięciu miesięcy od doręczenia decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym, Wojewoda nie powinien był orzekać w sprawie decyzji, lecz co najwyżej poinformować strony pismem lub w innej formie o okoliczności umorzenia postępowania z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane przez organy obu instancji decyzje, wskazując przy tym, że prokonstytucyjna wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, uwzględniająca art. 2, art. 45 ust. t, i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, obliguje do przyjęcia, iż stosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nie może doprowadzić do odebrania stronie uprawnienia do uzyskania decyzji z art. 158 § 2 k.p.a., tj. decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa w sprawie, w której wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został wprawdzie po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niemniej złożenie tego wniosku nastąpiło przed 16 września 2021 r. Rozwiązanie takie zapewnia uzasadnioną ochronę interesów w toku wnioskodawcy, który wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w dacie, w której dopuszczalność wniesienia takiego wniosku nie była obwarowana żadnym terminem i który nie miał możliwości podjęcia w stosownym okresie działań, chroniących go przed skutkami nowej regulacji. Zdaniem Sądu, poddanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wykładni prokonstytucyjnej obliguje do zakwestionowania dopuszczalności zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, co jest równoznaczne z koniecznością jego pominięcia przy orzekaniu przez organy obu instancji. Jednocześnie, Sąd podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji dotyczące upływu trzydziestu lat od doręczenia decyzji wywłaszczeniowej. Sąd wskazał przy tym, że rozpoczęcie biegu tego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia następuje wraz ze skutecznym doręczeniem aktu co najmniej jednej ze stron postępowania. Wskazanie dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia jako dnia rozpoczynającego bieg terminu przedawnienia dopuszczalności ingerencji w byt prawny tej decyzji nie jest precedensem na gruncie k.p.a., albowiem ma miejsce także w art. 156 § 2 i art.146 § 1 k.p.a. Sąd przychylił się do stanowiska NSA sformułowanego na gruncie art. 146 § 1 k.p.a., dotyczącego wznowienia postępowania administracyjnego, uznając to stanowisko za uniwersalne. NSA wskazał bowiem, że przepis art. 146 § 1 k.p.a. mówi o "doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji" bez wskazywania adresata tej czynności procesowej, nie precyzując czy chodzi o doręczenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony, stąd też przyjąć należy, że termin w nim wskazany biegnie od momentu doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania biorących w nim udział, bowiem ustawodawca nie wskazuje na doręczenie stronie pominiętej w postępowaniu ale stronie, która brała w nim udział. Przeciwna interpretacja jest sprzeczna z zasadą ochrony trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 k.p.a., której odzwierciedleniem jest właśnie art. 146 § 1 k.p.a. Ustawodawca kierując się właśnie tą zasadą przewidział termin na zakwestionowanie decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy. Po upływie tego terminu uchylenie decyzji staje się niedopuszczalne co ma ją chronić bez względu na to jakie okoliczności doprowadziły do upływu tego terminu. W konsekwencji Sąd uznał, że co do zasady trafnie stwierdził organ, że wniesienie przez skarżących w dniu 20 sierpnia 2020 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta nastąpiło już po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia tej decyzji jednej ze stron postępowania wywłaszczeniowego, tj. Spółdzielni, które miało miejsce najpóźniej 20 października 1989 r., akceptując jednocześnie w całości argumentację organu w tym zakresie odwołującą się, przy niezachowaniu się w aktach sprawy dowodu doręczenia decyzji Spółdzielni, do daty pewnej, tj. daty adnotacji o uprawomocnieniu się decyzji, zamieszczonej na jednym z jej egzemplarzy. Trzydzieści lat od tej daty upłynęło zatem z dniem 20 października 2019 r. Sąd nie podzielił natomiast generalnego stanowiska organu co do braku podstaw do stosowania przez organ administracji art.105 § 1 k.p.a. w sprawie administracyjnej, w której przepis szczególny przewiduje umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa. Sąd podzielił bowiem prezentowany w orzecznictwie pogląd, że zwrot "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Sąd wskazał, że odstąpienie od zastosowania przepisu art.2 pkt 2 ustawy nowelizującej w niniejszej sprawie, na skutek prokonstytucyjnej wykładni, oznacza, iż postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących nie uległo umorzeniu na mocy tego przepisu. W związku z faktem, iż od dnia doręczenia tej decyzji upłynął dziesięcioletni okres, o którym mowa w art.156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją i mającym zastosowanie w sprawie na zasadzie art.2 ust.1 ustawy nowelizującej, co jest równoznaczne z upływem terminu przedawnienia dopuszczalności ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, przedmiotem postępowania wyjaśniającego winno być ustalenie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania, na podstawie art.158 § 2 k.p.a., decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta z naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Rozwoju i Technologii na podstawie art 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) przez błędną wykładnię polegającą na: nietrafnym uznaniu, iż przepis ten nie ma zastosowania w sprawach będących w toku w dniu 15 września 2021 r., w których wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony został po ponad 30 latach od doręczenia kwestionowanej decyzji oraz niedostrzeżeniu, iż przepis ten jest jednoznaczny i nie wymaga wykładni, co czyni wykładnię tego przepisu niedopuszczalną; - art 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z póżn. zm.), przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. 2019 r., poz. 2393, ze zm.) w zw. z art. 168 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.; dalej: "Konstytucja") przez przekroczenie zakresu kompetencji przyznanych sądom administracyjnym przez ustawodawcę i ustrojodawcę, a w konsekwencji nieuprawnione wkroczenie w kompetencje zastrzeżone dla Trybunału Konstytucyjnego, co przejawia się w dokonaniu ipso facto derogacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej - jako niezgodnego z Konstytucją - pod pozorem dokonania wykładni "prokonstytucyjnej" tego przepisu; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób niespójny i wprowadzający w błąd uczestników postępowania, co przejawia się w tym, iż Sąd pod pozorem dokonania wykładni prokonstytucyjnej art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w rzeczywistości odmówił uznania skutków prawnych wejścia w życie tego przepisu, uznając, iż jest on niezgodny z Konstytucją. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący K. J., R.P., M. P. i R. P. podnieśli, że zarzuty zostały błędnie sformułowane i jako takie nie mogą podlegać kontroli przed NSA, ponieważ organ nie zarzucił w skardze naruszenia przez WSA jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a. Nadto, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem proceduralnym. Tym samym nie można było zarzucić WSA naruszenia wykładni tego przepisu w kontekście naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie, stwierdzili, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony, gdyż Sąd wyczerpująco wskazał w uzasadnieniu motywy swego rozstrzygnięcia, szczegółowo odniósł się do stanowisk stron, dochodząc do określonego wniosku, dokonując takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wskazać nadto należy, że stosownie do uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego 26 października 2009 r., I OPS 10/09, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione, a argumenty trafne. Przede wszystkim zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie ma on zastosowanie w niniejszej sprawie. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie był kwestionowany w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą natomiast możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. Sąd I instancji stwierdził bowiem niezgodność tego przepisu z Konstytucją RP. Z kolei skarżący organ zarzucił nie tyko błędną wykładnię tego przepisu ale również przekroczenie przyznanych przez ustawodawcę sądowi administracyjnemu kompetencji i nieuprawnione wkroczenie w kompetencje zastrzeżone dla Trybunału Konstytucyjnego w zakresie derogacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Na wstępie należy wskazać, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Niewątpliwie przy tym przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest przepisem prawa materialnego, a nie procesowego, jak błędnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną. O charakterze danego przepisu nie decyduje bowiem charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (por. wyroki NSA: z 10 maja 2006 r. sygn. II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się zaś przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. II FSK 1603/06). Problematyka zastosowania art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por wyroki z dnia: 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 152/23; 21 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2074/22; 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2214/22, 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2298/22 oraz 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23, - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko w nich wyrażone Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela. Należy mieć w związku z tym na uwadze, że z uzasadnienia projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r., wynika, że celem jej uchwalenia było dostosowanie systemu prawa do konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13, którym to stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał Konstytucyjny wskazał bowiem, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie, brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W jego ocenie ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego właśnie powodu ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie w § 3 art. 156 k.p.a. cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Konsekwencją tego było także przyjęcie, że nie mogą obecnie zakończyć sią merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy będące w toku, czego wyrazem jest ustanowiona w przepisie przejściowym do nowelizacji (art. 2 ust. 2) norma zakładająca umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Analiza przepisów art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 nowelizacji k.p.a. rozpatrywanych łącznie, przy uwzględnieniu ratio legis ich wprowadzenia, a także kontekstu aksjologicznego akcentowanego w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak również potrzeba respektowania ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz ukształtowanych nimi stosunków prawnych, prowadzi do wniosku, że w przyjętych w nowelizacji k.p.a. rozwiązaniach zamierzeniem ustawodawcy była ustanowienie nie tylko normy zakazującej wszczynania po 16 września 2021 r. nowych postępowań nadzorczych w stosunku do decyzji doręczonych (ogłoszonych) przed trzydziestu laty, ale także norma prawna zakazująca prowadzenia postępowań w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, choćby postępowania te toczyły się już wiele lat przed jej wprowadzeniem. Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (tak: s. M. Miron w artykule "Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym", opublikowanym w Nowym Przeglądzie Notarialnym nr 1 z 2022 r.) oraz w szeroko w orzecznictwie ( por. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23, - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Naczelny Sąd Admiracyjny nie podziela przedstawionej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i argumentacji w tym zakresie, która doprowadziła Sąd I instancji do niezastosowana tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprowadzona ustawą nowelizującą regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z 26 października 2007 r. III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i regulacje te nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w zw. z art. 168 pkt 1 Konstytucji RP poprzez wkroczenie przez Sąd Instancji w kompetencje zastrzeżone dla Trybunału Konstytucyjnego w zakresie derogacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Wykładnia przepisów prawa, w tym także w odniesieniu do Konstytucji RP, stanowi bowiem uprawnienie sądu administracyjnego i odbywa się w granicach przyznanej sądowi administracyjnemu kognicji. Sąd administracyjny ma w szczególności możliwość dokonania oceny zgodności określonego przepisu ustawowego z przepisami Konstytucji w ramach tzw. kontroli rozproszonej, czyli sprawowanej w odniesieniu do sprawy rozpoznawanej. Wyjaśnić jednakże należy, że odmowa zastosowania przepisu ustawy przez sąd może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty, czyli gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu. Taka sytuacja, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzi jednakże w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji, uchylając wydane w sprawie decyzje, naruszył art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, wadliwie stwierdzając brak podstaw do zastosowania tego przepisu i umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] września 1989 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. M. [...], oznaczonej jako działka nr [...] m2, stanowiącej własność H. K. Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika przy tym, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] września 1989 r. była doręczona jednej ze stron postępowania wywłaszczeniowego - Spółdzielni, co miało miejsce najpóźniej 20 października 1989 r. Z uwagi bowiem na niezachowanie się w aktach sprawy dowodu doręczenia decyzji Spółdzielni, organy odwołały się do daty pewnej – daty adnotacji o uprawomocnieniu się decyzji, zamieszczonej 20 października 1989 r. na jednym z jej egzemplarzy i odpis takiego właśnie dokumentu został przesłany do niniejszej sprawy przez Sąd Rejonowy w Żyrardowie. Trzydzieści lat od tej daty upłynęło zatem z dniem 20 października 2019 r. Z kolei wniesienie przez skarżących w dniu 20 sierpnia 2020 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta nastąpiło po upływie tego terminu. To zaś uzasadniało umorzenie postępowania nadzorczego, stosownie do mającego zastosowanie w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 11 sierpnia 2021 r. Bezzasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może bowiem stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21). Nie mógł również odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania. Przede wszystkim pogląd w tym zakresie Sąd I instancji przedstawił jedynie na marginesie rozważań i kwestia ta nie stanowiła w ogóle podstawy prawnej wydanego w sprawie wyroku. Wyjaśnić przy tym należy, że tylko i wyłącznie ta kwestia nie mogłaby doprowadzić do uchylenia podjętego przez Ministra rozstrzygnięcia. Umorzenie bowiem przez Ministra postępowania przed organem I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powoduje takie same konsekwencje jak umorzenie postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza ono również brak możliwości rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji. Co więcej, przyczyną tej niemożności było zgodne stwierdzenie przez organy obu instancji, że w sprawie ma miejsce sytuacja przewidziana w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takim przypadku zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i wydania deklaratoryjnej decyzji o umorzeniu postępowania. Niewątpliwie bowiem ustalenia organu w tym zakresie nie powinny pozostawać poza kontrolą a strona powinna mieć prawo do poddania kontroli takiego rozstrzygnięcia, co zapewnia jedynie wydanie stosownej decyzji. Wskazać jednakże należy, że podstawę do uwzględnienia skargi na skutek naruszenia przepisów postępowania, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., może stanowić tylko takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rozumiany jak treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Co więcej, nawet błędne powołanie podstawy prawnej wydanej przez organ decyzji, będące niewątpliwie uchybieniem, nie uzasadnia wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeżeli w obowiązującym porządku prawnym jest przepis prawa, który daje podstawę do takiego rozstrzygnięcia. Reasumując, skoro rozstrzygnięcia organów obu instancji mają w istocie ten sam charakter, a jedyna różnica wynika ze wskazanych przez Ministra podstaw rozstrzygnięcia, nie można uznać, aby naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Charakter stwierdzonych w postępowaniu kasacyjnym naruszeń umożliwiał rozpoznanie skargi. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny Sąd orzekł na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego, na które to składają się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 360 zł.