III SA/Gd 313/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M." z siedzibą w T. na zarządzenie Wójta Gminy Lipnica z dnia 26 października 2023 r., nr 95/2023 w sprawie powołania Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej oraz ustalenia regulaminu pracy Komisji postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu Stowarzyszeniu "M." z siedzibą w T. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Wójt Gminy Lipnica, korzystając z upoważnienia zawartego w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarządzeniem z dnia 26 października 2023 r., nr 95/2023, powołał Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektonicznej oraz ustalił regulamin pracy Komisji, stanowiący załącznik nr 1 do zarządzenia. Stowarzyszenie "M." z siedzibą w T. (dalej także jako: "Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca"), powołując się na art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako: "u.s.g."), wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe zarządzenie Wójta Gminy Lipnica, domagając się wyeliminowania go z obiegu prawnego wraz z uchwałami Komisji podjętymi na jego podstawie. Stowarzyszenie w uzasadnieniu skargi wskazało na naruszenie art. 8 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak spełnienie przez członków Komisji ustawowych kryteriów związanych z wykształceniem i praktyką. Dalsze zarzuty dotyczyły pracy Komisji urbanistyczno-architektonicznej, istnienia - w ocenie strony skarżącej - nieprawidłowości formalnych związanych z brakiem odzwierciedlania w protokole aktu głosowania przy podejmowaniu rozstrzygnięć. Stowarzyszenie podniosło również szereg zastrzeżeń co do wynagradzania członków Komisji. Wykazując interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy Lipnica Stowarzyszenie powołało się na swoją statutową działalność, która sprowadza się do działanie na rzecz mieszkańców Ziemi B. i ochrony wartości, w szczególności w odniesieniu do następujących zagadnień: - dzielenie na rzecz szeroko pojętej ekologii i środowiska naturalnego, działanie na rzecz racjonalnego zrównoważonego i zintegrowanego rozwoju Ziemi B., - ochrona walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych oraz środowiska zamieszkania przez człowieka oraz udział w procesie stanowienia i wykonywania aktów planistycznych m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lipnica wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wójt w pierwszej kolejności podniósł, że Stowarzyszenie byłoby legitymowane do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. tylko wtedy, gdyby wykazało, że zaskarżone zarządzenie narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Skoro zaś Stowarzyszenie nie powołało się na naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz wniosło skargę w związku z treścią swojego statutu, to nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi. W dalszej kolejności, z ostrożności procesowej, Wójt odniósł się merytorycznie do podnoszonych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na podstawie dyspozycji art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), ustawodawca przyznał uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów, tj.: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Zwrócić jednakże należy na treść art. 50 § 2 p.p.s.a., który zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Przyjmuje się w związku z tym, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis. Do takich ustaw należy zaliczyć ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, która w kwestii legitymacji skargowej zawiera w art. 101 ust. 1 stanowiący, że legitymację do złożenia skargi ma każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organów samorządu terytorialnego. Ustalając zatem, czy złożona skarga spełnia warunki wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., należy stwierdzić, że Stowarzyszenia nie wykazało, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu i uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, indywidualną, konkretną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Stowarzyszenie nie wykazało, że zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 443/17). Należy również wykluczyć, aby o interesie prawnym organizacji społecznej w zaskarżeniu aktu organu samorządu terytorialnego świadczył jedynie związek materii regulowanej w nim z celami statutowymi tej organizacji. W takiej sytuacji wpisanie w statut stowarzyszenia celu w postaci kontroli aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego dawałoby możliwość zaskarżenia każdego aktu podejmowanego przez takie podmioty. Nie jest to wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Innymi słowy, nie można przyjąć, że to postanowienia statutu kreują niejako normę prawną, która może stanowić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia stowarzyszenia. Akceptacja takiego oznaczałaby, że o tym, czy konkretne stowarzyszenie jest legitymowane do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w określonej sprawie decydowałoby tylko i wyłącznie to stowarzyszenie, a nie ustawodawca. Na tle niniejszej sprawy w pełni zachowuje aktualność pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 507/13, zgodnie z którym złożenie przez organizację społeczną skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, będące realizacją jej celu statutowego, nie jest działaniem motywowanym naruszeniem własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego, ale stanowi działanie w obronie interesu publicznego, a ten nie może być przesłanką zaskarżenia na podstawie wymienionego przepisu. Konkludując, skarga do sądu administracyjnego wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi z uwagi na interes publiczny), tj. nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym nawet dotyczącym kwestii polityki przestrzennej. Dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że kwestia polityki przestrzennej jest przedmiotem działalności statutowej skarżącego Stowarzyszenia. Obowiązujące przepisy prawa przy wniesieniu skargi na zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznają stowarzyszeniom uprawnienia w związku z zakresem statutowej działalności, lecz wymagają wykazania istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone. Jeżeli skarżące Stowarzyszenie powołuje się na treść swojego statutu, to należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie nie dotyczy stricte działalności statutowej Stowarzyszenia, ponieważ nie ma wpływu na sposób funkcjonowania Stowarzyszenia. Należy pamiętać, że postanowienia statutu mają ten skutek, że wyznaczają prawną formę działalności Stowarzyszenia, a w tego rodzaju działalność w żadnym wypadku nie ingeruje zaskarżone zarządzenie. Dlatego na poziomie argumentacji odnoszącej się do działalności statutowej Stowarzyszenia, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można mówić o istnieniu indywidulanego interesu prawnego, który miałby zostać naruszony zaskarżonym zarządzeniem. Zauważyć należy, że ilekroć ustawodawca chce przyznać organizacji społecznej uprawnienie do brania udziału w postępowaniu, a więc także zaskarżania aktów administracji publicznej, z uwagi na potrzebę ochrony interesu publicznego lub też z innego powodu niezależnego od indywidualnego interesu tej organizacji, to czyni to wyraźnie. Na przykład art. 31 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, zaś w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W samej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczono możliwość wniesienia skargi przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jednakże tylko wówczas, gdy organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten nie może więc stanowić podstawy wniesienia skargi przez organizację społeczną, w tym stowarzyszenie, niezależnie od naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż w przypadku aktów, których dotyczy ostatnio powołany przepis, nie można mówić o tym, że organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1558/17). Również ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje szczególnych przepisów zapewniających udział organizacji społecznych w powoływaniu gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, nie przyznaje im też uprawnienia do opiniowania jej regulaminu. Zgodzić się zatem należy z organem, że Stowarzyszenie posiadałoby legitymację do wniesienia skargi na zarządzenie Wójta Gminy Lipnica na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. tylko wtedy, gdyby wykazało, że przedmiotowe zarządzenie narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Skoro zaś skarżące Stowarzyszenie nie powołało się na naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia tylko wyraźnie wskazało, że skargę wnosi w celu realizacji swoich zadań statutowych, to nie było podstaw prawnych, aby taką legitymację mu przyznać. Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze z tego i tylko tego powodu, że skarżące Stowarzyszenie jest formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., nakazujący odrzucić skargę z uwagi na niewykazanie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, wniesioną skargę należało odrzucić i orzec jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł. Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).