II OSK 1681/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2102/23 w sprawie ze skargi D. L. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 maja 2009 r. nr LVI/1669/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2102/23, po rozpoznaniu skargi D. L. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 maja 2009 r., nr LVI/1669/2009, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w stosunku do działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w Warszawie Dzielnicy – [...] ul. [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji D. L. (dalej jako: "skarżący",) wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LVI/1669/2009 z dnia 28 maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Olbrachta (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 4 lipca 2009r. nr 104 poz. 2969) – dalej: "plan miejscowy" w części tekstowej i graficznej w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], ze względu na niezgodność unormowania planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości dotyczącego jej przeznaczenia z postanowieniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Warszawy podjętych uchwałą Rady m.st. Warszawy LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. – dalej: "Studium", wnosząc także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego stosownych kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Na wstępie Sąd ten podniósł, że skarżący jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] obr. [...], ujętej w planie w jednostce 9 U (usługi), podczas, gdy w Studium powyższa nieruchomość znajdowała się w strefie oznaczonej jako M1.20 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Tym samym skarżący miał interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dalej Sąd meriti wskazał, że Studium na trenie o symbolu 9 U przewidywało przeznaczenie M1.20, to jest tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na której ustala się jako priorytet lokalizowanie funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Studium dopuszczało jedynie w jednostce M1 funkcję usługową, ale do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Natomiast plan miejscowy na tym terenie jako podstawowe przeznaczenie 9 U wskazał usługi (§ 23). Oczywiste jest zatem, że nie ma zgodności pomiędzy studium a planem w tym zakresie. Nadto, na terenie 9 U plan przewiduje minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 30%, a więc pozostała część tego terenu mogłaby być zabudowana usługowo do 70%. Zgodnie zaś ze Studium na obszarze M1.20 funkcja usługowa nie powinna przekraczać 40% powierzchni zabudowy. Powyższe również świadczy o brak zgodności § 23 planu ze Studium. Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi i stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Stołecznego Warszawy. Zaskarżając rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono: 1) na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r.) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przeznaczenie jednostki terenowej z planu 9 U jest niezgodne z przeznaczeniem wynikającym ze Studium dla jednostki terenowej M2.12, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części tekstowej i graficznej w stosunku do działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] położonej w Warszawie, podczas gdy, nie wystąpiła niezgodność pomiędzy treścią planu miejscowego, a treścią Studium, ponieważ rodzaj i rozmieszczenie funkcji podstawowych i dopuszczalnych nie musi być jednorodne dla wszystkich terenów wyznaczonych w miejscowym planie w ramach wydzielenia M2.12; - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przeznaczenie jednostki terenowej z planu 9 U jest niezgodne z przeznaczeniem wynikającym ze Studium dla jednostki terenowej M2.12, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części tekstowej i graficznej w stosunku do działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] położonej w Warszawie, gdyż niezasadnie w ocenie Sądu zaistniała niezgodność pomiędzy treścią w/w Planu a treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. 2) na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie polegające na nie wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlaczego Sąd stwierdził nieważność planu miejscowego w części tekstowej i graficznej w stosunku do działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w szczególności w stosunku do przeznaczenia: usługi dla jednostki terenowej 9TJ w ramach wydzielenia w Studium M2.12, jednocześnie mylnie odnosząc swoje rozważania do wydzielenia M1.20, - art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części tekstowej i graficznej w stosunku do działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] położonych w Warszawie, - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi w całości. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i oddalenie skargi w całości oraz zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady m.st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powyższe oznacza także, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów powoduje, że zarzuty te muszą być prawidłowo i precyzyjnie sformułowane. Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotowy plan miejscowy był już przedmiotem oceny legalności w kontekście naruszenia indywidualnego interesu prawnego. NSA wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II OSK 370/18 (LEX nr 2641757), oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1726/17, stwierdzającego nieważność uchwały Rady miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 maja 2009 r. nr LVI/1669/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Olbrachta w części odnoszącej się do działek nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Warszawie. NSA podzielił stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że ustalenia planu miejscowego, co do przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej Spółki są inne niż w Studium. Tym samym naruszona została w sposób oczywisty ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazująca sporządzenie projektu planu miejscowego zgodnie z treścią Studium. Skład orzekający w niniejszej sprawie ma przy tym na względzie, że w sprawach, w których oceniany jest akt prawa miejscowego, regulujący sytuację prawną wielu podmiotów i który co do zasady może zostać wielokrotnie poddany weryfikacji sądowej, zakres związania wcześniejszym rozstrzygnięciem należy oceniać m.in. przy uwzględnieniu indywidualnego interesu podmiotu skarżącego w danej sprawie, nie zaś wyłącznie przez pryzmat ogólnych tez sformułowanych w poprzednim orzeczeniu na tle interesu prawnego przysługującego podmiotom skarżącym w tamtej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1825/12, LEX nr 1233714). Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy przeznaczenie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] objętej planem miejscowym jest zgodnie, czy też nie jest zgodne z treścią Studium. Tego właśnie zagadnienia dotyczą bowiem zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przeznaczenie jednostki terenowej z planu 9 U jest niezgodne z przeznaczeniem wynikającym ze Studium dla jednostki terenowej M2.12, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części tekstowej i graficznej w stosunku do działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], podczas gdy, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nie wystąpiła niezgodność pomiędzy treścią planu miejscowego a treścią Studium, ponieważ rodzaj i rozmieszczenie funkcji podstawowych i dopuszczalnych nie musi być jednorodne dla wszystkich terenów wyznaczonych w miejscowym planie w ramach wydzielenia M2.12. Ustosunkowując się do tych zarzutów należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, iż w dacie uchwalenia przez Radę miasta Warszawy zaskarżonego planu przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie stanowił, że plan miejscowy uchwalała rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Dopiero późniejsza nowelizacja u.p.z.p., dokonana ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871), z dniem 21 października 2010 r. zmodyfikowała treść ww. przepisu wskazując, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu braku naruszenia przez ten plan treści studium. Tym samym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu istniał obowiązek zgodności pomiędzy treścią planu miejscowego z treścią studium. Potwierdza to treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z postanowieniami studium, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Nie ulega wątpliwości, że pojęcie "zgodności" pomiędzy treścią uchwalonego planu a treścią studium oznacza silniejszy stopień związania, niż w przypadku takich pojęć jak "spójność" czy "brak naruszeń". W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinna być postrzegana jako kontynuacja zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1429/17, LEX nr 2451196; z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). Studium na trenie o symbolu 9 U przewidywało przeznaczenie M1.20, to jest tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na której ustala się jako priorytet lokalizowanie funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Dopuszczało jedynie w jednostce M1 funkcję usługową, ale do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Natomiast plan na tym terenie jako podstawowe przeznaczenie 9 U wskazał usługi (§ 23). Trafna jest zatem konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że nie ma zgodności pomiędzy Studium, a planem miejscowym w tym zakresie. Ponadto trzeba wskazać, że na terenie 9 U plan miejscowy przewiduje minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 30 %, a więc pozostała część tego terenu mogłaby być zabudowana usługowo do 70 %. Zgodnie zaś ze Studium na obszarze M1.20 funkcja usługowa nie powinna przekraczać 40 % powierzchni zabudowy. Świadczy to również o braku zgodności § 23 planu miejscowego ze Studium. W związku z powyższym nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i w związku z art. 28 § 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne i niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w części tekstowej i graficznej w stosunku do działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...]. Skoro Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na niezgodność pomiędzy treścią Studium a treścią planu miejscowego dotyczącą ustaleń planistycznych do działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], to obowiązkiem Sądu było, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzenie w tym zakresie nieważności zaskarżonej uchwały, co do całości tej działki. Sądy administracyjne kontrolując zaskarżone akty prawa miejscowego, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie posiadają kompetencji do zmiany przeznaczenia obszarów w danych jednostkach planistycznych, a jedynie oceniają na podstawie kryterium legalności, czy dany plan lub jego część jest zgodna z prawem. Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. jako przepisu postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie. Ustalenia planistyczne w odniesieniu do kontrolowanej działki nr [...] z obrębu [...] przewidujące dla ww. nieruchomości przeznaczenie 9 U (przeznaczenie terenu - usługi) są jednoznacznie niezgodne z ustaleniami Studium przyjmujące dla ww. nieruchomości przeznaczenie M1.20 (przeznaczenie terenu – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Nie jest usprawiedliwiony także i zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. W tej sprawie w szczególności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego przeznaczenie planistyczne w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] są jednoznacznie niezgodne z ustaleniami Studium przyjmujące dla ww. nieruchomości przeznaczenie M1.20. Trafnie przy tym wyjaśniając podstawy unieważnienia części planu miejscowego, wskazał na treść art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Mając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną.