I OSK 1949/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 954/25 odrzucającego skargę K.G. na czynność Prezydenta Miasta Częstochowy z 19 maja 2025 r. nr BGLK.7021.25.57.2025 w przedmiocie zmiany numeru porządkowego nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. K.G. (dalej: skarżący) zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł skargę na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta Częstochowy, objętą zawiadomieniem z 19 maja 2025 r., obejmującą zmianę adresu wynajmowanego przez skarżącego mieszkania w C. przy ul. [...] na ul. [...]. Zaskarżonym postanowieniem z 18 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę (pkt 1) i zwrócił skarżącemu wpis sądowy od skargi (pkt 2). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając postanowienie w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 50 § 1 ppsa przez jego błędne zastosowanie, prowadzące do odrzucenia skargi K.G. na czynność Prezydenta Miasta Częstochowy w postaci zmiany adresu skarżącego, tj. mieszkania, które skarżący wynajmował początkowo od Gminy [...], obecnie od Z. spółka z o.o., i nieuprawnione przyjęcie, iż najemca lokalu nie ma legitymacji prawnej do zaskarżania tego typu czynności z uwagi na brak prawa rzeczowego do tej nieruchomości; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 24.10.2024 r. o ewidencji ludności przez ich niezastosowanie, a tym samym odmówienie skarżącemu interesu prawnego do wniesienia skargi na czynności organów administracji publicznej; 3. naruszenie art. 32 Konstytucji RP stanowiącego, iż wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a nikt nie może być dyskryminowany z żadnej przyczyny, poprzez przyjęcie, iż obywatel korzystający z mieszkania na podstawie stosunku obligacyjnego ma mniejsze uprawnienia w zakresie uprawnienia do informacji o zmianie swojego adresu zamieszkania niż obywatel korzystający z mieszkania, do którego przysługuje mu prawo rzeczowe. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z 7 listopada 2025 r. zrzeczono się rozprawy. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu koncentruje się na ocenie, czy Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarżący nie posiada legitymacji prawnej do zaskarżenia czynności materialno-technicznej Prezydenta Miasta Częstochowy, objętej zawiadomieniem z 19 maja 2025 r., obejmującej zmianę adresu wynajmowanego przez skarżącego mieszkania w C. przy ul. [...] na ul. [...]. Sąd I instancji uznał bowiem, że skarżący jako najemca lokalu mieszkalnego w ww. nieruchomości nie ma w sprawie zindywidualizowanego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie, kontestując powyższe stanowisko, twierdzi, że wobec braku ustawowej przesłanki różnicowania sytuacji prawnej obywateli zajmujących lokal na podstawie umowy najmu lub innego prawa brak jest podstaw do nierównego traktowania przez organy administracji publicznej lub sądy najemcy lokalu mieszkalnego, zajmującego ten lokal przez kilkadziesiąt lat. Ustawa o ewidencji ludności nie różnicuje bowiem obowiązku meldunkowego obywateli w zależności od stosunku prawnego, na podstawie którego zajmują określone mieszkanie, w którym przebywają z zamiarem stałego pobytu. Skarżący kasacyjnie podnosi ponadto, że zmiana ulicy i adresu nieruchomości jest całkowicie arbitralna i przez jej dokonanie organ samorządowy ignoruje nie tylko wcześniej prowadzony przez siebie porządek, ale komplikuje również prowadzenie spraw mieszkańcom przedmiotowej nieruchomości. Wiążą się z tym problemy w zakresie doręczania korespondencji, pewności obrotu, wystawionych dokumentów, kwestii związanych z zatrudnieniem mieszkańców czy ich relacji z sądami oraz urzędami. W przypadku utrzymania tego stanu rzeczy mieszkańcy narażeni są nie tylko na trudności techniczne, ale również na koszty związane z przerejestrowaniem samochodów czy wydanie innych dokumentów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w tej sytuacji interes mieszkańców powinien zostać wzięty pod uwagę i dotychczasowy adres budynku powinien zostać utrzymany. Przechodząc do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego działania lub zaniechania organu administracji publicznej przysługuje zatem jedynie legitymowanym podmiotom. Tym samym spór o zgodność z prawem tego działania lub zaniechania sąd administracyjny rozstrzyga wyłącznie wtedy, gdy skargę o jego rozstrzygnięcie złożył podmiot mający legitymację skargową. Brak legitymacji skargowej implikuje to, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem tego działania lub zaniechania, a następnie w wyniku tego rozstrzygnięcia zastosować środków prawnych przewidzianych w ustawie, w związku z czym jest zobligowany skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego czy też nawet ustrojowego), wobec czego o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie jego związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienie NSA z 26 marca 2013 r., I GSK 290/13). Skoro więc interes prawny ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem, to wymaga również wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (por. postanowienie NSA z 20 sierpnia 2024 r., II GSK 1131/24). Interes prawny powinien być własny, indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2002 r., II SA 4000/01; z 21 sierpnia 2008 r., II OSK 950/07). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podkreśla się przy tym, że posiadanie interesu prawnego oznacza coś więcej niż jedynie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyroki NSA: z 6 czerwca 2023 r., II OSK 1883/20; z 18 maja 2023 r., II OSK 1717/20). Dla uznania legitymacji skargowej nie jest wystarczające wykazanie, że akt narusza pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny skarżącego podmiotu. Reasumując, interes prawny nie może być utożsamiany z samymi następstwami faktycznymi działania organu. Jego istnienie nie zależy od subiektywnego przekonania strony o naruszeniu jej sytuacji życiowej, lecz od obiektywnego ustalenia, że z określonego przepisu prawa materialnego wynika prawo lub obowiązek skarżącego, na który zaskarżony akt lub czynność oddziałuje w sposób bezpośredni. W niniejszej sprawie nie sposób podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej co do istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego kasacyjnie. Podniesione zarzuty oraz przedstawiona argumentacja pozostają bowiem w sferze interesu faktycznego i nie znajdują oparcia w normach prawa materialnego, które mogłyby stanowić podstawę ochrony sytuacji prawnej skarżącego w drodze skargi do sądu administracyjnego. Należy w tym miejscu przypomnieć, że przedmiotem skargi jest czynność organu polegająca na zawiadomieniu o zmianie adresu nieruchomości, w której znajduje się lokal zajmowany przez skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie korzysta z lokalu na podstawie umowy najmu, przysługuje mu zatem wyłącznie prawo obligacyjne, którego treścią jest uprawnienie do używania lokalu na warunkach określonych w umowie, a nie prawo rzeczowe do nieruchomości. Podkreślenia wobec tego wymaga, że oznaczenie nieruchomości w przestrzeni publicznoprawnej, w tym nadanie lub zmiana nazwy ulicy, pozostaje bezpośrednio związane z prawami rzeczowymi do nieruchomości, a nie z prawami obligacyjnymi osób korzystających z lokali. Zmiana nazwy ulicy, przy której położona jest nieruchomość, nie ingeruje w treść stosunku najmu, nie pozbawia skarżącego kasacyjnie prawa do korzystania z lokalu, nie modyfikuje jego uprawnień ani obowiązków wynikających z umowy najmu, ani z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ewentualne oddziaływanie tej zmiany na sytuację skarżącego kasacyjnie ma jedynie charakter pośredni i faktyczny, sprowadzający się do konieczności posługiwania się nowym adresem w obrocie prawnym oraz w życiu codziennym. Wszystkie wskazane przez skarżącego kasacyjnie skutki, takie jak posługiwanie się adresem w korespondencji z urzędami i sądami, ryzyko błędnych doręczeń, konieczność aktualizacji różnego rodzaju dokumentów czy danych u pracodawcy, a także koszty przerejestrowania pojazdów i wymiany dokumentów mają charakter techniczny i ekonomiczny. Żadna z opisanych dolegliwości nie zmienia sytuacji prawnej najemcy jako podmiotu prawa. Skarżący kasacyjnie nie przywołał żadnego z przepisu, który uzależniałby zakres jego praw lub obowiązków od niezmienności adresu, pod jakim znajduje się wynajmowany przez niego lokal mieszkalny. Wskazane organizacyjne utrudnienia w obrocie prawnym nie stanowią więc interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny. Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie skonkludował, że skarżący – jako najemca lokalu w nieruchomości, której dotyczy zmiana adresu – nie posiada legitymacji prawnej do zaskarżenia przedmiotowej czynności, w związku z czym zaktualizował się rygor odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 pkt p.p.s.a. Tym samym sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Oceny tej nie zmienia treść przywołanych przez kasatora przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2025 r. poz. 274 ze zm.), tj. art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 26 oraz art. 27. Przepisy te regulują obowiązki meldunkowe i zasady prowadzenia rejestrów, mają charakter ewidencyjny i informacyjny, a przede wszystkim nie ustanawiają prawa do określonego adresu ani do jego niezmienności. Ewidencja ludności ma za zadanie odzwierciedlać aktualny stan faktyczny i prawny, w tym aktualne oznaczenie adresowe nieruchomości. Wprawdzie należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że ustawa o ewidencji ludności nie różnicuje obowiązku meldunkowego obywateli w zależności od stosunku prawnego, na podstawie którego zajmują określone mieszkanie z zamiarem stałego pobytu, niemniej okoliczność ta pozostaje irrelewantna dla oceny zaistnienia interesu prawnego strony. Z przepisów tych nie wynika bowiem żadna norma prawna, która miałaby zostać naruszona przez zaskarżoną w niniejszym postępowaniu czynność organu. Zmiana nazwy ulicy nie narusza obowiązku meldunkowego, nie pozbawia możliwości meldunku, lecz stanowi zdarzenie, które uzasadnia aktualizację danych ewidencyjnych. Natomiast z samego faktu, że każdy obywatel podlega obowiązkowi meldunkowemu nie sposób wywieść, że właściciel nieruchomości oraz najemca są podmiotami równymi w zakresie oznaczania nieruchomości, jej identyfikacji administracyjnej czy skutków prawnych zmiany adresu. Sytuacja prawna właścicieli oraz najemców lokali nie jest sytuacją tożsamą, co wynika z odmiennego charakteru przysługujących im praw (prawa rzeczowe i prawa obligacyjne). W tym kontekście za bezzasadny należy uznać zarówno zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 26 i art. 27 ustawy o ewidencji ludności, jak i art. 32 Konstytucji RP. Zasada równości wobec prawa nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie oznacza nakazu jednakowego traktowania wszystkich podmiotów w każdej sytuacji, niezależnie od ich cech relewantnych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że równość w stosowaniu prawa oznacza nakaz równego traktowania przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach adresatów norm prawnych, uznanych przez prawodawcę za podmioty podobne, czyli zaliczone do danej klasy (kategorii) istotnej (wyrok TK z 15 lipca 2010 r., K 63/07). W doktrynie definiuje się ją jako nakaz podejmowania przez organy stosujące prawo decyzji indywidualnych bez względu na jednostkowe cechy adresata, nieistotne z punktu widzenia hipotezy danej normy (tak W. Sadurski, Równość wobec prawa, s. 55). Zakaz różnicowania sytuacji podmiotów w oparciu o cechy nierelewantne z punktu widzenia danej normy (określany jako zakaz arbitralności) jest więc podstawowym aspektem omawianego elementu zasady równości. W realiach niniejszej sprawy takim relewantnym kryterium różnicującym jest tytuł prawny do lokalu, a ściślej – odmienny charakter prawny praw rzeczowych i praw obligacyjnych. Właściciel nieruchomości, jako podmiot prawa rzeczowego, posiada bezpośrednie i najszersze władztwo nad rzeczą, a jego sytuacja prawna jest bezpośrednio związana z oznaczeniem nieruchomości. Najemca natomiast korzysta z lokalu na podstawie stosunku zobowiązaniowego, którego treść i ochrona wyznaczane są przez umowę oraz przepisy prawa cywilnego, a który nie kreuje po jego stronie uprawnienia do ingerowania w sferę publicznoprawną związaną z oznaczeniem nieruchomości. Jego uprawnienia dotyczą wyłącznie sfery korzystania z lokalu. Zróżnicowanie sytuacji prawnej właściciela i najemcy w kontekście dopuszczalności kwestionowania czynności organu polegającej na zmianie nazwy ulicy nie ma zatem charakteru arbitralnego, lecz wynika z obiektywnych różnic w treści przysługujących im praw. Zmiana nazwy ulicy może potencjalnie oddziaływać na sferę prawa własności, a tym samym na interes prawny właściciela nieruchomości, natomiast w odniesieniu do najemcy – bez względu na długoletnie (33 lata) zamieszkiwanie w danym lokalu – jej skutki mają wyłącznie charakter pośredni i faktyczny, związany z koniecznością posługiwania się nowym adresem w obrocie prawnym i życiu codziennym. Tym samym brak przyznania najemcy legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej czynności nie stanowi naruszenia zasady równości wobec prawa, lecz jest konsekwencją odmiennej sytuacji prawnej podmiotów, które nie znajdują się w tożsamym położeniu z punktu widzenia celu i funkcji ochrony sądowoadministracyjnej. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie może być zatem interpretowany jako źródło interesu prawnego w sytuacji, w której brak jest normy prawa materialnego przyznającej skarżącemu kasacyjnie indywidualne, konkretne i aktualne uprawnienie podlegające ochronie w tym trybie. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.