II OSK 1717/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 973/19 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 973/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej S. (380) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o mocy nominalnej do 2,5 MW, na działce nr [...], obręb S., gmina N., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. R., zaskarżając go w całości i zarzucając niewłaściwą kontrolę skarżonego organu (z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa) i naruszenie: 1) przepisów postępowania, art. 134 § 2 p.p.s.a. (w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji) przez orzeczenie na niekorzyść skarżącego (przez przyjęcie braku interesu prawnego skarżącego do udziału w postępowaniu, odmiennie niż przyjął skarżony organ w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją) – uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o oddaleniu skargi, zamiast jej uwzględnienia; 2) przepisów postępowania, art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 176 ust. 2 Konstytucji (w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w tym w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a także w zw. z art. 24 § 1 k.c. oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 222 § 2 k.c. oraz w zw. z art. 47 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz art.68 ust. 1 Konstytucji oraz art. 74 ust. 3 Konstytucji) przez pominięcie istotnych okoliczności sprawy (wynikających z akt sprawy) i błędne nierozpoznanie istotnych okoliczności sprawy oraz przez błędne rozstrzyganie w granicach sprawy (przez błędne zakwestionowanie/nieuwzględnienie ustalenia stanu faktycznego i zastosowania prawa materialnego dokonanych przez skarżony organ w zakresie istnienia interesu prawnego skarżącego do udziału w postępowaniu, a w tym w kontekście obszaru oddziaływania inwestycji i oddziaływań na prawa skarżącego) – uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o oddaleniu skargi, zamiast jej uwzględnienia; 3) prawa materialnego, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w tym w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a także w zw. z art. 24 § 1 k.c. oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 222 § 2 k.c. oraz w zw. z art. 47 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji oraz art. 74 ust. 3 Konstytucji) przez błędną wykładnię, a także przez niewłaściwe zastosowanie; 4) przepisów postępowania, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi z uwagi na błędne przyjęcie braku interesu prawnego skarżącego, zamiast uwzględnienia istnienia interesu prawnego skarżącego i zasadności rozpatrzenia skargi także poza kwestią interesu prawnego – uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi do tego Sądu na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r. Argumentacja skarżącego kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie. Istotne dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 35/17, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., uchylającą w całości decyzję Starosty N. z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyroku tym Sąd nakazał, przy ponownym rozpoznawaniu, zweryfikowanie, jakim podmiotom w toczącym się postępowaniu będzie przysługiwał status strony, także w odniesieniu do skarżącego. Ustalenia te – jak wskazał Sąd – powinny być poczynione na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący może być uznany za stronę postępowania tylko wtedy, gdy wykaże, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1951/17, oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroku. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 262/19, LEX nr 2782356). Natomiast na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4101/18, LEX nr 3009331). Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165). W niniejszej sprawie takie związanie zapadłymi uprzednio wyrokami sądów administracyjnych nastąpiło. Orzekające w sprawie Sądy jednoznacznie stwierdziły, że ocena interesu prawnego strony w przedmiotowym postępowaniu powinna być dokona w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961, "u.i.e.w."). Zgodnie z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego podstawą dla wyznaczenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, nie tylko pod względem techniczno-budowlanym, ale również co od tego, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także, czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. W niniejszej sprawie organ ustalił, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji to obszar o promieniu 244 m, gdyż taki teren objęty jest ograniczeniami związanymi z hałasem. Natomiast skarżący we wniosku z [...] października 2016 r. (złożonym do organu odwoławczego) oświadczył, że jego nieruchomość znajduje się w odległości ok. 1 000 m od terenu, na którym planowana jest inwestycja. Wobec powyższego, skoro działka skarżącego kasacyjnie nie leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to nie ma regulacji prawnych, na podstawie których mógłby on skutecznie ubiegać się o przyznanie mu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Jak słusznie podkreślił Sąd wojewódzki, zaskarżona decyzja nie reguluje praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie, nie kształtuje jego sytuacji prawnej, nie pozbawia przysługujących mu uprawnień, ani nie uniemożliwia ich realizacji. W związku z powyższym, prawidłowo Sąd wojewódzki stwierdził, że skarżący kasacyjnie nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego kontrolowanej decyzji Wojewody. Przypomnieć trzeba, że na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. O "interesie prawnym" można mówić tylko wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. W celu ustalenia istnienia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest ustalenie istnienia związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu a normą lub normami prawa materialnego kształtującymi sprawę administracyjną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt I GSK 304/22, LEX nr 3484898). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Decyduje o niej właśnie interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 2052/21, LEX nr 3353973). Prawidłowo też Sąd wojewódzki podkreślił, że badania legitymacji skargowej sąd dokonuje niezależnie od kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji i nie jest związany rozstrzygnięciami organów administracji w tym zakresie. Okoliczność, że skarżącemu kasacyjnie doręczono przedmiotową decyzję, nie czyni go stroną legitymowaną do wniesienia skargi. Rozpoznając skargę Sąd dokonuje bowiem ponownej oceny, czy przedmiotowa sprawa dotyczy interesu prawnego skarżącego. Z tego też względu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. – Sąd był zobowiązany do oceny legitymacji skargowej skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Na marginesie dodać tylko trzeba, że w zapadłych wcześniej w niniejszej sprawie wyrokach Sądy administracyjne przesądziły także, że nie mają w niej zastosowania przepisy u.i.e.w. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 3 u.i.e.w. postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że ustawa ta nie mogła być podstawą oceny jego interesu prawnego, skoro weszła w życie 16 lipca 2016 r., postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto 1 lipca 2016 r. i do 16 lipca 2016 r. nie zostało ono zakończone. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku.