I OSK 2323/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant inspektor sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2241/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2022 r. nr KOC/2979/Op/22 w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2241/22, oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z [...] kwietnia 2022 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta m.st. Warszawy o pomoc finansową m.in. na zakup żywności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), Prezydent m.st. Warszawy przyznał skarżącej świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 100 zł. Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent wskazał, że zasiłek celowy został przyznany skarżącej z uwagi na trudną sytuację życiową i materialną oraz w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej ustalonej w toku postępowania przeprowadzonego na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ wskazał przy tym, że dochód skarżącej, wynoszący 557,77 zł, nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej a tym samym, zgodnie z uchwałą Rady Miasta st. Warszawy z dnia 14 lutego 2019 r., nr VII/98/2019, skarżąca jest uprawniona do otrzymania świadczenia. Z uwagi na racjonalność gospodarowania środkami publicznymi przyznano pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności na przygotowanie jednego ciepłego posiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, utrzymując w mocy powyższą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, wskazało, że udzielonej skarżącej pomocy nie można uznać za zbyt niską, albowiem skarżącej przyznano dwa zasiłki celowe na żywność – jeden kontrolowaną decyzją, który wypłacony został w dniu 4 maja oraz drugi również w wysokości 100 zł, który wypłacony został 6 maja. Ponadto, skarżąca otrzymała też pomoc na inne cele, w tym na dofinansowanie opłat za mieszkanie, na opłatę prądu i gazu, na leki, środki czystości i odzież. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), wskazał, że orzekające organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie kwestionowały trudnej sytuacji życiowej i problemów materialnych skarżącej. Nie kwestionowano również zasadności celu wsparcia w postaci dofinansowania zakupu posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". Rozstrzygnięcie wydano w ramach uznania administracyjnego w oparciu o ustalony stan faktyczny i możliwości finansowe organu. Sąd podkreślił, że skarżąca w sposób trwały korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej, zasiłki stanowią jej podstawowy dochód. Otrzymała m. in. w tym samym czasie dofinansowanie do opłat z tytułu kosztów utrzymania mieszkania w kwocie 290 zł, opłat za gaz i energię elektryczna w kwocie 229 zł a także na środki czystości, leki oraz odzież. Sąd wskazał przy tym, że celem pomocy społecznej jest wspieranie beneficjentów w przezwyciężaniu trudności związanych z pozyskaniu środków na niezbędne utrzymanie, a nie łożenie na ich utrzymanie, czy też zaspokajanie wszelkich zgłoszonych roszczeń. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącej, może dojść do sytuacji, że przyznana pomoc nie odpowiada w pełni potrzebom beneficjenta. W tym świetle niezasadny jest zarzut przyznania świadczenia w zbyt niskiej wysokości, która nie odpowiada celowi, na który została przyznana, zwłaszcza gdy sama skarżąca kwoty żądania nie określiła. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że świadczenia z pomocy społecznej mają wspomagać, a nie zaspokajać potrzeby socjalne podopiecznych, w sytuacji, gdy przyznane zaskarżoną decyzją świadczenia nie stanowią nawet wsparcia, gdyż poziom cen i usług wzrasta od kilkunastu miesięcy. Ponadto, w skardze kasacyjnej został zawarty wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z oświadczeniem pełnomocnika, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w żadnej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi bowiem, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 2 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z treści powołanego art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Sformułowanie to jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wskazany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w art. 3 ust. 3, że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Przy tym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2004/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Jednocześnie, jak prawidłowo również wyjaśnił Sąd I instancji, pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Wynika to z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zawierającego definicję pomocy społecznej, w myśl której jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z definicji tej jednoznacznie zatem wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 698/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym należy pamiętać, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2698/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, wbrew stanowisku skarżącej, sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1542/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, uznając, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2022 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy są zgodne z prawem. Mocą kontrolowanych przez Sąd decyzji przyznano skarżącej zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 100 zł. Zasiłek ten został przyznany skarżącej na jej wniosek, w którym skarżąca nie wskazała jakiej wysokości dofinansowania żąda. Przyznając zasiłek w kwocie 100 zł, orzekające w sprawie organy uwzględniły, że skarżąca otrzymała również decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. jeszcze jeden zasiłek celowy na żywność w kwocie 100 zł a ponadto otrzymała także pomoc na inne cele, w tym na opłatę za prąd i gaz, na leki, środki czystości i odzież. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy wydając decyzję o przyznaniu zasiłku celowego we wskazanej wysokości, nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego a wysokość przyznanego zasiłku została uzasadniona w sposób uwzględniający sytuację skarżącej. Skarżąca nie została pozostawiona bez wsparcia, natomiast wsparcie ze środków pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na pokrycie wszystkich niedostatków. Przyjęty w polskim prawie model pomocy społecznej nie bazuje na założeniu, że świadczenia z pomocy służą zapewnieniu stałego źródła utrzymania i zaspokojenia w efekcie wszystkich bytowych potrzeb. Przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej określają zasady funkcjonowania pomocy społecznej i udzielania wsparcia. Cechą tych przepisów mających charakter zasady jest to, że nie podlegają stosowaniu na zasadzie "wszystko albo nic", ale mogą być realizowane w pewnym wymiarze, ich realizacja podlega stopniowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 534/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.