III SA/Lu 280/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 3 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 marca 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. K. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 18 lipca 2024 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niezdolności zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Z. orzekł o utracie dobrej reputacji przewoźnika drogowego K. K.. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 4 czerwca 2024 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Następnie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Kolegium. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Lu 480/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Skarżąca nie zaskarżyła wyroku, wobec czego stał się prawomocny. Jednocześnie Prezydent Miasta Z. pismem z dnia 19 czerwca 2024 r. zawiadomił K. K., jako stronę, o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia niezdolności zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi. Pismem z dnia 9 lipca 2024 r. A. K. zgłosił swój udział we wszczętym postępowaniu jako pełnomocnik strony i wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sprawy dotyczącej utraty przez przewoźnika dobrej reputacji. Pismem z dnia 15 lipca 2024 r. Prezydent Miasta Z. wezwał A. K. do uzupełnienia braku formalnego pisma, poprzez złożenie pełnomocnictwa, w terminie 7 dni. Wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 5 sierpnia 2024 r. W dniu 12 sierpnia 2024 r. pełnomocnik nadał w placówce pocztowej przesyłkę zawierającą udzielone mu przez skarżącą pełnomocnictwo. Natomiast Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia 18 lipca 2024 r., nr [...] orzekł o stwierdzeniu niezdolności przedsiębiorcy K. K., będącej jednocześnie osobiście zarządzającą transportem, prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: [...] K. K.. Decyzja została wysłana na adres skarżącej K. K.. Przesyłka była dwukrotnie awizowana (w dniu 26 lipca 2024 r. i w dniu 5 sierpnia 2024 r.), a następnie zwrócona do nadawcy. Pismem z dnia 19 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o umorzenie postępowania. W odpowiedzi organ pierwszej instancji pismem z dnia 28 stycznia 2025 r. poinformował pełnomocnika strony, iż w dniu 18 lipca 2024 r. została wydana decyzja stwierdzająca niezdolność zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi i decyzję uznano za doręczoną zgodnie z art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej "k.p.a."). Pismem z dnia 6 lutego 2025 r. pełnomocnik strony zwrócił się o udzielenie informacji, na jaki adres została doręczona przedmiotowa decyzja. W tym samym dniu tj. 6 lutego 2025 r. (wpływ do organu w dniu 10 lutego 2025 r.) pełnomocnik zwrócił się do organu z wnioskiem o doręczenie decyzji na adres kancelarii pełnomocnika. Przy piśmie z dnia 11 lutego 2025 r. organ przesłał pełnomocnikowi strony uwierzytelnioną kopię przedmiotowej decyzji. Jeszcze przed doręczeniem decyzji pełnomocnikowi, pismem z dnia 10 lutego 2025 r., które wpłynęło do organu w dniu 14 lutego 2025 r., pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie od decyzji z dnia 18 lipca 2024 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 3 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu umorzyło postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Postanowieniem wydanym również w dniu 3 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu stwierdziło niedopuszczalność odwołania pełnomocnika K. K. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 18 lipca 2024 r. w sprawie stwierdzenia niezdolności zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że pełnomocnik strony wniósł odwołanie przed doręczeniem mu decyzji. Wprawdzie w aktach sprawy brak dowodu doręczenia decyzji pełnomocnikowi, ale na powyższe wskazuje wprost zestawienie dat pisma organu z dnia 11 lutego 2025 r. oraz pisma stanowiącego odwołanie – z dnia 10 lutego 2025 r., a także treść wniosku o przywrócenie terminu. Kolegium przyznało, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów o doręczeniu. Jednakże odwołanie wnosi się od dnia doręczenia decyzji. Zatem pełnomocnik strony powinien poczekać na doręczenie decyzji, o co wnosił, a nie wnosić odwołanie przed jej doręczeniem. Kolegium podkreśliło, że odwołanie wnosi się od dnia doręczenia decyzji, a nie od dnia powzięcia wiadomości o jej wydaniu. K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: art. 134 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 i 2, art. 12 § 1, art. 110 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji, która dotknięta jest wadą w postaci braku prawidłowego jej doręczenia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, co powinno prowadzić do jednoznacznego stwierdzenia przez organ, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, co w sposób definitywny stwarzałoby stan pewności sytuacji prawnej strony, a nie poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, które nie eliminuje jej z obrotu prawnego w sposób jednoznaczny, przez co mógłby powstać spór na etapie egzekwowania takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Kolegium w sprawie nie ma żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z obu postanowień Kolegium (w tym postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania) wynika, że decyzja doręczona stronie w sposób domniemany (podwójne awizo) w sytuacji, gdy w sprawie był ustanowiony pełnomocnik, nie weszła do obrotu prawnego. Do takiego obrotu decyzja ta weszła dopiero z chwilą doręczenia jej pełnomocnikowi. Dopiero od tej pory przysługiwały środki odwoławcze. Innymi słowy, decyzja o stwierdzeniu niezdolności zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi weszła do obrotu prawnego bezwzględnie po dniu 11 lutego 2025 r., to jest po dacie pisma organu pierwszej instancji przesyłającego pełnomocnikowi strony uwierzytelnioną kopię przedmiotowej decyzji. Tymczasem odwołanie od tej decyzji zostało wysłane przez pełnomocnika w dniu 10 lutego 2024 r. i do organu wpłynęło w dniu 14 lutego 2025 r. Bez wątpienia więc pełnomocnik strony wniósł odwołanie przed terminem wejścia decyzji do obrotu prawnego. Kolegium podkreśliło, że w odwołaniu od decyzji pełnomocnik w ogóle się nie odnosił się do jej treści, bo jej nie znał, gdyż jej nie otrzymał. Na marginesie Kolegium wyjaśniło, że pełnomocnik - adw. D. K., już po doręczeniu mu decyzji z dnia 18 lipca 2024r., nr [...] w sprawie stwierdzenia niezdolności zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi, wniósł ponownie odwołanie od tej decyzji i odwołanie zostało rozpatrzone przez Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. K. z dnia 10 lutego 2025 r. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 18 lipca 2024 r., w przedmiocie stwierdzenia niezdolności przedsiębiorcy do kierowania operacjami transportowymi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie organ stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu jego przedwczesności, wskutek wniesienia odwołania przed doręczeniem decyzji pełnomocnikowi strony. Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy wskazać, że tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja ta została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Podkreślenia wymaga, że doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą określone skutki prawne. Od daty doręczenia rozpoczynają bieg terminy dokonania czynności proceduralnych i organ administracji publicznej jest obowiązany do doręczania pism na zasadach wyraźnie określonych w kodeksie. W świetle powyższych przepisów termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym oraz terminem zawitym, którego zachowanie bądź upływ organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić z urzędu. Jest on liczony od dnia doręczenia stronie decyzji pierwszej instancji. Jeżeli decyzja nie zostanie doręczona, w ogóle nie otwiera się termin do jej zaskarżenia. W myśl art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Zgodnie zaś z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2025 r., sygn. I GSK 622/24). W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia 18 lipca 2024 r. w sprawie stwierdzenia niezdolności K. K. do kierowania operacjami transportowymi została pierwotnie przesłana na adres skarżącej i po dwukrotnym awizowaniu w dniach 26 lipca 2024 r. oraz 5 sierpnia 2024 r. i zwrocie do organu, uznana przez organ pierwszej instancji za doręczoną w trybie przewidzianym w art. 44 § 1-4 k.p.a. Nie budzi natomiast wątpliwości i nie jest kwestionowane przez skarżącą, jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że doręczenie decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 18 lipca 2024 r. zostało dokonane w sposób nieprawidłowy. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organu pierwszej instancji, w dniu 12 lipca 2025 r. wpłynęło do tego organu pismo z dnia 9 lipca 2024 r., w którym A. K. zgłosił swój udział w sprawie jako pełnomocnik strony. Organ wezwał pełnomocnika do złożenia pełnomocnictwa, wyznaczając 7 dniowy termin na jego dołączenie. Wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 5 sierpnia 2024 r. W dniu 12 sierpnia 2024 r., a zatem we wskazanym w wezwaniu terminie, pełnomocnik nadał w placówce pocztowej przesyłkę zawierającą udzielone mu przez skarżącą pełnomocnictwo. W związku zaś z uzupełnieniem w terminie braku formalnego pisma z dnia 9 lipca 2024 r., poprzez złożenie pełnomocnictwa do reprezentowania strony, zgłoszenie przez pełnomocnika jego udziału w sprawie odniosło skutek od dnia pierwotnego zgłoszenia się pełnomocnika (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 769/21). Jak zauważyło jednak Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, po wysłaniu do pełnomocnika wezwania do złożenia pełnomocnictwa, a przed upływem terminu do uzupełnienia tego braku, organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę decyzją z dnia 18 lipca 2024 r. i wysłał decyzję na adres strony, a nie pełnomocnika. Trafna jest ocena Kolegium, że doręczenie w tych okolicznościach decyzji stronie, z pominięciem pełnomocnika, było nieprawidłowe. Zgodnie z przepisem art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Zatem bezsprzecznie organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., gdyż nie doręczył decyzji ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracyjne obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ponadto zgodnie z orzecznictwem oraz ugruntowanym poglądem doktryny termin do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika, jest bezskuteczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. II OSK 2883/20). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. akcentuje się również gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a., nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi w sytuacji, gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2023 r., sygn. II GSK 310/20 i z 24 marca 2023 r., sygn. I OSK 268/22). Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, z 6 listopada 2008 r., sygn. II GSK 463/08, z 13 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 839/17). Regulacje dotyczące doręczeń mają bowiem chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane na szkodę obywatela w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. Wszelkie nieprawidłowości w zakresie doręczeń powinny więc obciążać organy administracji publicznej i nie powinny być interpretowane na szkodę jednostki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 839/17, z 20 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2259/12, z 19 maja 2016 r., sygn. II GSK 2734/14, z 30 maja 2019 r., sygn. II OSK 1320/18). W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba zwrócić uwagę, że doręczenie pełnomocnikowi strony decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 lipca 2024 r. nastąpiło w dniu 17 lutego 2025 r. Taka data widnieje na potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy o sygn. III SA/Lu 349/25 ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu w przedmiocie stwierdzenia niezdolności zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi. Jak wynika też z akt administracyjnych tej sprawy, pełnomocnik skarżącej w dniu 24 lutego 2025 r. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Odwołanie to zostało rozpatrzone przez Kolegium, które w dniu 9 maja 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 18 lipca 2024 r. i stwierdziło niezdolność przedsiębiorcy K. K., będącej jednocześnie osobiście zarządzającą transportem, do kierowania operacjami transportowymi. K. K. wniosła skargę na ostatnio wymienioną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2025 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Lu [...], oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 9 maja 2025 r. W opisanych okolicznościach sprawy nie zachodzą podstawy do uznania, iżby zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności przepisu art. 134 k.p.a. w związku z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. Bezspornym jest bowiem, że odwołanie z dnia 10 lutego 2025 r. zostało wniesione przed doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. Jednocześnie zaskarżone postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania z powodu jego przedwczesności, nie spowodowało ujemnych konsekwencji dla strony skarżącej, której pełnomocnik, po doręczeniu mu decyzji organu pierwszej instancji, wniósł odwołanie skutkujące merytorycznym rozpoznaniem sprawy przez organ drugiej instancji. W związku z dalej idącymi zarzutami skargi wskazać należy, że w treści zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Kolegium wyraźnie stwierdziło, iż dopiero z chwilą doręczenia decyzji wywołuje ona skutki prawne. Także ze znajdującego się w aktach administracyjnych postanowienia z dnia 3 marca 2025 r., nr [...], umarzającego postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jednoznacznie wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu podziela stanowisko strony, że decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego w związku z jej doręczeniem stronie w trybie art. 44 k.p.a., z pominięciem ustanowionego przez stronę pełnomocnika. Jak podniósł organ w ostatnio przywołanym postanowieniu, z uwagi na to, że decyzja była dwukrotnie awizowana, w istocie nikt nie zapoznał się z jej treścią. Takie stanowisko Kolegium podtrzymało też w odpowiedzi na skargę wskazując, że decyzja weszła do obrotu dopiero z chwilą doręczenia jej pełnomocnikowi oraz zauważając dodatkowo, że w odwołaniu od decyzji pełnomocnik w ogóle nie odnosił się do jej treści, gdyż jej nie znał. Podsumowując stwierdzić należało, że podniesione w skardze zarzuty nie podważają prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Wbrew stanowisku skarżącej nie ma podstaw do uznania wydania zaskarżonego postanowienia z mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie naruszeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.