II SA/Go 409/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr XLVII/372/2023 w sprawie uchwalenia Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - w części obrębu [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska podjęła w dniu [...] listopada 2023 r. uchwałę Nr XLVII/372/2023 w sprawie uchwalenia Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Skargę na tę uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej u.s.g.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), wniósł Wojewoda zarzucając istotne naruszenie § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2021 r. poz. 2405), art. 12 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 z późn.zm., dalej u.p.z.p.) i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W ocenie Wojewody przesłana organowi nadzoru do oceny zgodności z przepisami prawa dokumentacja zawierająca uchwałę wraz z załącznikami i dokumentację prac planistycznych była niekompletna, stąd tez pismem z dnia [...] listopada 2024 r. wezwano do jej uzupełnienia oraz wyjaśnień. Ostatecznie, w dniu 9 grudnia 2024 r. po uzupełnieniu brakujących dokumentów, Wojewoda przystąpił do oceny zgodności z prawem ww. uchwały. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie zarzuty organu nadzoru w odniesieniu do zakwestionowanej uchwały sprowadzają się do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia studium. Wojewoda wskazał, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy rada gminy sporządza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, a jego zmiana następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany (art. 27 ustawy). Wymagany zakres projektu studium w części tekstowej i graficznej określa rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały w sprawie zmiany studium (§ 8 ust. 3 ww. rozporządzenia). Wojewoda podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, w myśl którego przez sporządzenie "ujednoliconej formy studium" należy rozumieć sporządzenie takiego projektu studium, w którym ujednolicona forma rysunku studium to projekt "pierwotnego" rysunku studium z wyróżnieniem projektowanych zmian. W przypadku późniejszej zmiany studium zarówno tekst jak i rysunek powinny być ujednolicone i zawierać uchwalone wcześniejsze zmiany. Zdaniem Wojewody ujednolicona forma studium (stanowiąca załącznik do uchwały w sprawie zmiany studium) powinna składać się z ujednoliconego tekstu studium (pierwotny tekst studium z wyróżnionymi zmianami) i ujednoliconego rysunku studium (pierwotny rysunek studium z wyróżnionymi zmianami). Ujednolicony rysunek studium obejmuje obszar całej gminy. Każda kolejna zmiana studium musi uwzględniać wcześniejsze zmiany studium. Ujednolicona forma studium musi być sporządzona już na etapie wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu (§ 8 ust. 2 ww. rozporządzenia). A zatem załącznikiem do uchwały przyjmującej zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy powinien być m.in. ujednolicony rysunek studium. Tymczasem skarżona uchwała w opracowaniu zmiany studium nie posiada uwzględnienia zmiany nr 5 (uchwała Nr XLIV/345/2023 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2023 r.) Po nr 4 jest zmiana nr 6. Tym samym, w ocenie Wojewody brak ujednoliconego rysunku zmiany stadium jest istotnym naruszeniem prawa i skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Burmistrza wyjaśniono, że brak ujednoliconego rysunku studium w uchwale o zmianie studium może być wadą, ale nie jest równoznaczne z automatyczną nieważnością uchwały. Należy zatem ocenić, czy naruszenie jest istotne i czy ma wpływ na treść uchwały, czy uniemożliwia prawidłowe zrozumienie ustaleń studium lub wpływa na jego treść. W ocenie organu powstała wada w zaskarżonej uchwale nie czyni a priori niemożliwym prawidłowe zrozumienie ustaleń studium i jego zmian, jak i nie wpływa zasadniczo na jego treść dotyczącą innego obrębu niż wskazany w uchwale nr XLI/345/2023 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei stosownie do art. 93 ust. 1 tej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego i z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem kontroli sądowej z punktu widzenia kryterium legalności była podjęta przez Radę Miejską w dniu [...] listopada 2023 r. uchwała nr XLVII/372/2023 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tej ustawy dokonaną z dniem 24 września 2023 r. ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), zwaną dalej ustawą zmieniającą. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Przez zasady sporządzania aktu planistycznego należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium ustawa wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności (niezgodności z prawem) uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania aktu planistycznego (studium) dotyczą zatem merytorycznej zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna oraz inne załączniki), wynikających z niego ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 ustawy, jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) przepis art. 10 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Aktem prawnym regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2405 - dalej rozporządzenie). Na gruncie art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzania studium to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej. Dla ustalenia istotności naruszenia trybu decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Innymi słowy, czy stwierdzone naruszenie procedury planistycznej mogłoby mieć wpływ na treść zapisów planu. W art. 27 ustawy przewidziano, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Stosownie do art. 9 ust. 3 ustawy studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Według art. 12 ust. 1 ustawy załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium są tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Z kolei na mocy § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać między innymi część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej (pkt 1); część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 (pkt 2); rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także obszary lub projekty, o których mowa w art. 10 ust. 2, ust. 2a i ust. 3a ustawy (pkt 4). Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia nakazuje stosować przepisy tego rozporządzenia również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym zmianą. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, sporządza się w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Z kolei zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (odpowiednio uchwały w sprawie zmiany studium). Nie może budzić wątpliwości, że uchwalona przez Radę Miejską zmianę Studium należy uznać za uzupełnienie studium o pojedyncze ustalenia o których nowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Nastąpiła zmiana funkcji terenów objętych zmianą. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zmiana studium polegająca na jego uzupełnieniu o pojedyncze ustalenia winna obejmować obligatoryjnie załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium oraz ujednolicony rysunek studium (por. wyroki NSA z: 14 marca 2013 r., II OSK 2727/12, 9 września 2014 r., II OSK 664/14, wyroki WSA we Wrocławiu z: 4 grudnia 2012 r., II SA/Wr 671/12, 6 grudnia 2013 r., II SA/Wr 635/13, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 kwietnia 2017 r., II SA/Ke 90/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W orzecznictwie wskazywano odwołując się do ratio legis regulacji § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., poz. 118, poz. 1233), którym jest zapewnienie czytelności studium dla jego adresatów, że najpełniej tę zasadę zrealizuje przygotowanie klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji, przy czym technik takiego "wyodrębnienia" kształtu zapisów studium przed i po zmianie jest kilka. Nie spełnia tego wymogu przedstawienie tekstu studium uwzględniającego jedynie modyfikacje wprowadzone uchwałą zmieniającą, ponieważ może to utrudnić odczytanie kierunku projektowanych zmian dla osób tym zainteresowanych. Wyróżnienie proponowanej zmiany powinno mieć miejsce zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. W orzecznictwie podkreśla się, że fakt sporządzenia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem w części graficznej jedynie obszaru, w jakim dokonuje się projektowanych zmian, nie może być uznane za wystarczające w tej mierze (zob. wyroki NSA z: 14 marca 2013 r., II OSK 2727/12, 9 września 2014 r., II OSK 664/14, CBOSA). Wojewoda zasadnie podniósł, że ujednolicony rysunek Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały) nie uwzględnia zmiany nr 5 wprowadzonej uchwałą Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2023 r. nr XLIV/345/2023 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Wskazany fakt potwierdził organ. Nie może budzić wątpliwości, że brak sporządzenia ujednoliconego rysunku zmiany studium może utrudnić odczytanie kierunku projektowanych zmian dla osób tym zainteresowanych. Nadto należy zauważyć, że w części tekstowej Studium (załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały) także nie ujęto zmiany nr 5 wprowadzonej wskazanej wyżej uchwałą. Brak ujednoliconej formy studium nie spełnia zatem wymogu czytelności i przejrzystości studium, co niewątpliwie może utrudniać prawidłowe odczytanie całości studium, jak i ustalenie aktualnych kierunków zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów gminy (w tym zmian nr 5 wprowadzonych ww. uchwałą). Skutki takiego naruszenia przepisów prawa nie mogą być zaaprobowane (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2012 r., II SA/Wr 671/12, CBOSA). Z powyższych względów Sąd stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Należy wskazać, że od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego upłynął już ponad rok. Jednakże z treści skargi wynika, że przedłożenie Wojewodzie zaskarżonej uchwały nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 90 ust. 1 u.s.g. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.