III OW 56/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do zbierania – magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 23 lipca 2025 r. (data prezentaty NSA) Marszałek Województwa [...] (dalej także jako: "Marszałek", "Marszałek Województwa"), na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2025 r. poz. 647; dalej jako: "p.o.ś.") wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...], o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do zbierania - magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których mowa w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169), o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia, zlokalizowanej w [...] przy [...], poprzez wskazanie Prezydenta Miasta [...], jako organu właściwego do rozpoznania wniosku. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta [...] (dalej także jako: "Prezydent Miasta") wniósł o uznanie, iż organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego jest Marszałek Województwa [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wnioskiem z datą wpływu 4 czerwca 2025 r., znak: [...], spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do magazynowania odpadów zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia 10 czerwca 2025 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] wezwał Stronę do uzupełnienia braków we wniosku. Przy piśmie z dnia 12 czerwca 2025 r. (data wpływu do Urzędu Miasta [...]), wnioskodawca przedłożył uzupełnienia do wniosku. Zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2025 r., znak: [...] (data wpływu do tut. organu: 01.07.2025 r.), Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent") przekazał zgodnie z właściwością Marszałkowi Województwa [...] (dalej: "Marszałkowi"). Prezydent wskazał w piśmie, iż zgodnie z przedłożonym wnioskiem maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku wynosi 46340 Mg, a przedmiotowa instalacja do magazynowania zbieranych odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne zalicza się do instalacji wymienionych w ust. 5 pkt. 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169, dalej: "rozporządzenie z dnia Tl sierpnia 2014 r."). Następnie Prezydent, powołując się na opinię zaprezentowaną przez Departament Instrumentów Środowiskowych Ministerstwa Klimatu i Środowiska z dnia 20 czerwca 2024 r. znak: [...], dotyczącą właściwości organu w przedmiocie wydawania pozwoleń zintegrowanych dla instalacji w gospodarce odpadami do magazynowania odpadów niebezpiecznych, a mianowicie, iż organem właściwym w przedmiocie wydawania pozwoleń zintegrowanych dla instalacji o których mowa w ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2014 r., dla przedsięwzięć zakwalifikowanych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), jest marszałek województwa, pod warunkiem że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg (spełnienie przesłanki o której mowa w art. 41 ust. 3pkt 1 lit. d ustawy o odpadach). Tym samym uznał, że w związku z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach - Marszałka Województwa [...] za organ właściwy do wydania wnioskowanego przez Stronę pozwolenia zintegrowanego. Jak wynika z akt sprawy, działalność Spółki podlegająca pod pozwolenie zintegrowane ma obejmować zbieranie i magazynowanie odpadów niebezpiecznych w instalacji o całkowitej pojemności ponad 50 ton. Analiza wniosku wykazała, iż Strona nie zamierza prowadzić innej działalności w zakresie gospodarki odpadami, niż zbieranie odpadów oraz, że przedsięwzięcie nie znajduje się na terenie zakładu gdzie jest eksploatowana instalacja mogąca zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny, albowiem zarówno Marszałek Województwa, jak i Prezydent Miasta, uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do zbierania – magazynowania odpadów niebezpiecznych. Wskazać należy, że ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., który przewiduje, że starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach określonych w tej ustawie i enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie z art. 378 ust. 2a p.o.ś. wynika, w jakich przypadkach organem właściwym (w tym również do wydania pozwolenia zintegrowanego) jest marszałek województwa. Dotyczy to następujących spraw: "1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1; 3) pozwolenia na wytwarzanie odpadów i pozwolenia zintegrowanego dla instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; 4) o których mowa w art. 237 i art. 362 ust. 1-3, w zakresie dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe, usytuowanych w miastach na prawach powiatu". Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie ma analiza wniosku Spółki w kontekście definicji ustawowych zawartych w przepisach u.o. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Spółka planuje instalację do zbierania – magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 ton. Zgodnie z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2014 r., przedmiotowa instalacja jest "instalacją w gospodarce odpadami do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6, o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia". Tego rodzaju kwalifikacja prawna uzasadnia konieczność uzyskania przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie tej instalacji. Działania, do których odsyła ww. przepis to wskazane szczegółowo formy przetwarzania odpadów. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o., ilekroć w ustawie jest mowa o magazynowaniu odpadów, rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę; b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Jak wynika z akt sprawy, działalność Spółki objęta pozwoleniem zintegrowanym ma obejmować zbieranie i magazynowanie odpadów niebezpiecznych, a więc mieści się w definicji wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b u.o. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o., zbieranie odpadów to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Z powyższego wynika, że Spółka nie planuje obecnie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów niebezpiecznych, które zostało zdefiniowane jako procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.). W konsekwencji brak jest podstaw do zakwalifikowania wnioskowanej instalacji jako instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 41 i pkt 46 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., a więc jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. To z kolei wyklucza właściwość Marszałka Województwa [...] w tej sprawie. Ponadto zauważyć należy, iż kwalifikacja instalacji na podstawie § 2 ust. 1 pkt 41 i pkt 46 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. nie opiera się na odesłaniu z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2014 r. Działania, do których odsyła przedmiotowy przepis, to wskazane szczegółowo formy przetwarzania odpadów (a więc między innymi formy odzysku lub unieszkodliwiania). Nie oznacza to jednak, że instalacje, o których stanowi ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2014 r., są instalacjami do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, ponieważ z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że chodzi tu o instalacje do magazynowania odpadów niebezpiecznych "w oczekiwaniu na działania", polegające na przetwarzaniu odpadów. Jest to zatem regulacja, która koresponduje z pojęciami prawnymi u.o., gdzie wyraźnie rozróżniono tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów od ich późniejszego odzysku lub unieszkodliwiania. Ustawodawca dopuszcza zatem sytuację, w której w jednej instalacji odpady niebezpieczne są jedynie magazynowane przez zbierającego odpady (i nie jest to instalacja zawsze znacząco oddziałująca na środowisko), a ich przetwarzanie (odzysk lub unieszkodliwianie) następuje w innej instalacji prowadzonej w ramach odrębnego zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. (por. postanowienia NSA z dnia: 12 listopada 2024 r., sygn. akt III OW 50/24 oraz 9 października 2018 r., sygn. akt II OW 50/18). Biorąc zatem pod uwagę, że zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma pierwotne ustalenie, że planowana przez Spółkę instalacja nie jest instalacją zawsze znacząco oddziałującą na środowisko, uznać należy, że organem właściwym do załatwienia wniosku Spółki o wydanie pozwolenia zintegrowanego jest Prezydent Miasta [...], stosownie do treści art. 378 ust. 1 w zw. z art. 183 ust. 1 p.o.ś. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.