II OSK 932/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i Z.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 760/22 w sprawie ze skargi M.K. i Z.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r., znak KOA 5008/Ar/21 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 760/22, oddalił skargę M.K. i Z.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 lutego 2022 r., znak KOA 5008/Ar/21 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania O.L., M.K. i Z.T. – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z 16 listopada 2021 r., nr 4/2021, ustalającą na rzecz Miasta J. lokalizację inwestycji celu publicznego – przedszkola miejskiego z sieciami, miejscami postojowymi i drogą wewnętrzną na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...], obr. [...] w J. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M.K. i Z.T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego: – przez błędną wykładnię przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 55 u.p.z.p. przez przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego można całkowicie pominąć interes osób trzecich, podczas gdy z art. 55 u.p.z.p. wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający pozwolenie na budowę; – naruszenie przepisu art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1589, dalej: "rozporządzenie nomenklaturowe") w zw. z § 4 pkt 3 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne") przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest nieustalenie linii zabudowy, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z ww. przepisów, co skutkowało przyjęciem, że wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego spełnia wymogi wskazane w tym przepisie i zawiera wszystkie jej elementy w szczególności, że organ określił warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; – przez niewłaściwą interpretację przepisu art. 54 pkt 2d u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego można pominąć ustalenia w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich, mimo że jest to wymóg tego przepisu; – przez niewłaściwą interpretację przepisu art. 54 pkt 2d w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie w decyzji inwestycji celu publicznego wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i nierozważenie sposobu ochrony prawa własności skarżących; 2. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia przez: – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie w jakim Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że kwestionowana przez skarżących decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera wszystkie wymagane przez prawo elementy, określa warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym ustala linię zabudowy, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia nomenklaturowego w zw. z § 4 pkt 3 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia planistycznego, a w konsekwencji na jakiej podstawie wywiódł, że wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego spełnia wymogi wskazane w tych przepisach i zawiera wszystkie elementy, a w szczególności, że organ określił warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niewyjaśnieniu na jakiej podstawie Sąd uznał, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa przyjmując, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego można całkowicie pominąć interes osób trzecich, podczas gdy z art. 55 u.p.z.p. wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający pozwolenie na budowę; – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niewyjaśnieniu na jakiej podstawie Sąd uznał, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa przyjmując, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego można całkowicie pominąć ustalenia w zakresie ochrony interesu osób trzecich, podczas gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z treścią przepisu art. 54 pkt 2d u.p.z.p., określa wymagania dotyczące interesu osób trzecich; – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do zarzutów skarżących, podnoszonych w skardze, a dotyczących nieustalenia w decyzji linii zabudowy oraz pominięcia wymagań w zakresie ochrony interesu osób trzecich. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rozbudowane w swej treści zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego jak też naruszenia przepisów postępowania, koncentrują się w istocie wokół dwóch zagadnień, a mianowicie: dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustaleń zaskarżonej decyzji w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz niewyznaczenia w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego linii zabudowy. Odnosząc się do pierwszego z wymienionych zagadnień, nie sposób zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, by Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, iż przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego można całkowicie pominąć interes osób trzecich. Wbrew temu twierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, nie tyle że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego można całkowicie pominąć interes osób trzecich, ile że organ wydający tę decyzję "nie może wkraczać w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Z tej przyczyny ochrona interesów osób trzecich w takim postępowaniu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak skonkretyzowana i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę." (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustala sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy na obszarach nieobjętych planem miejscowym. Umiejscowienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w ciągu aktów oraz czynności prawnych i faktycznych zmierzających do realizacji planowanej inwestycji, zwanym procesem inwestycyjno-budowlanym, świadczy o jej urbanistyczno-architektonicznym charakterze. Jest ona bowiem orzeczeniem o zgodności planowanego zamierzenia z ogólnym porządkiem przestrzennym, określonym przepisami dotyczącymi właśnie sfery urbanistyczno-architektonicznej i z tej perspektywy stanowi, jak wskazał Sąd I instancji, swoistą promesę realizacji planowanego zamierzenia, z zastrzeżeniem spełnienia wymogów przewidzianych prawem na kolejnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego (projektowania i wykonania), w tym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi. Zatem kwestie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich na etapie oceny projektu i realizacji planowanego przedsięwzięcia nastąpi na dalszym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, a mianowicie na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Według art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., jednym z elementów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zakres tych wymagań dookreśla § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego, zgodnie z którym ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności przez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W punkcie 1 lit. d decyzji Burmistrza wskazano, że planowany obiekt wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy zaprojektować w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie wskazanym w § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego, w celu zabezpieczenia tychże interesów w kolejnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego. Ponadto, wypada zaznaczyć, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak jak decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (por. m.in. wyroki NSA z: 29.10.2013 r., II OSK 1280/13, LEX nr 1393788; 19.10.2017 r., II OSK 272/16, LEX nr 2760711 oraz z 11.09.2019 r., II OSK 2521/17, LEX nr 2739859). Skoro więc decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ingeruje w sferę praw podmiotowych właściciela terenu, będącego przedmiotem tej decyzji, to tym bardziej brakuje podstaw do twierdzenia, że jej ustalenia mogą doprowadzić do ingerencji w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu objętego ustaleniami tejże decyzji. Mając powyższe na uwadze należało uznać za nieuzasadnione zarzuty błędnej wykładni art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 u.p.z.p.; art. 54 pkt 2d u.p.z.p. oraz art. 54 pkt 2d w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i powiązanych z nimi zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie sposób też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia nomenklaturowego w zw. z § 4 pkt 3 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia planistycznego, odnoszącym się do drugiego z wyżej wymienionych zagadnień, to jest niewyznaczenia w decyzji wydanej przez Burmistrza linii zabudowy dla planowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego od ul. A. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aprobowanym przez skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, w sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, nie jest wymagane ustalenie kolejnej linii zabudowy (por. m.in. wyroki NSA z: 16.03.2011 r., II OSK 498/10, LEX nr 1080324; 12.04.2019 r., II OSK 1389/17, LEX nr 2685283; 7.10.2020 r., II OSK 2145/20, LEX nr 3094484; 5.06.2025 r., II OSK 2735/22, LEX nr 3900751). Wypada też zaznaczyć, że Sąd I instancji rozpoznając skargę odwołał się do analizy poprzedzającej wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której to uzasadniono wszystkie parametry zabudowy, w tym przyjęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy od ul. G. oraz nieustalenie linii zabudowy od ul. A., albowiem planowana inwestycja ma być realizowana w drugim rzędzie działek od tej ulicy. To z kolei świadczy o niezasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy, na jakiej Sąd uznał, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera wszystkie wymagane przez prawo elementy, w tym ustala linię zabudowy, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia nomenklaturowego w zw. z § 4 pkt 3 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia planistycznego W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.