II OSK 2735/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 913/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 czerwca 2021 r., znak: SKO.ZP/415/182/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 913/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2021 r. znak: SKO.ZP/415/182/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137; zwanej dalej: p.u.s.a.) poprzez nieprawidłowe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w wyniku czego doszło do uchylenia decyzji SKO w Krakowie z 1 czerwca 2021 r. wyłącznie z powodu utraty ważności oświadczenia T. S.A. z 9 sierpnia 2019 r. jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji przy nieuwzględnieniu przez Sąd pozostałych podniesionych przez Skarżącą zarzutów, co w konsekwencji nie zapewni wydania przez organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy prawidłowej decyzji zgodnej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741; zwanej dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudów i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez: a) błędne przyjęcie przez Sąd, że kontynuacją funkcji i cech zabudowy dla działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym mogą być działki przyjęte przez organ w analizie urbanistyczno-architektonicznej (nr [...]) i tym samym, że nie zostanie naruszona zasada dobrego sąsiedztwa, podczas gdy działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym w odróżnieniu od pozostałych zabudowanych działek w tym rejonie znajdują się w dalszej odległości od ul. Ł. (w dalszej linii zabudowy), bezpośrednio przy ul. P., przy której brak jest jakiejkolwiek zabudowy, działki te nie są zlokalizowane bezpośrednio przy ul. Ł. (dojazd możliwy jedynie przez działki należące do Skarżącej), a jedyna zabudowa występuje tylko i wyłącznie na działkach bezpośrednio graniczących z ul. Ł., które mają do drogi publicznej bezpośredni dostęp; b) błędne przyjęcie przez Sąd, że w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany (przy założeniu, że sąsiednia zabudowa pozwala na ustalenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy), podczas gdy: wokół działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, tj. działek ewid. nr [...] i [...] obr. [...] nie został wyznaczony równomiernie zasięg obszaru analizowanego, a zamiast tego został on poszerzony tylko w jedną stronę, mimo występowania w pobliżu również innych działek zabudowanych, które zostały pominięte w analizie, nie uwzględniono w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej innych zabudowanych działek nr [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] K., mimo że znajdują się one w tej samej odległości od działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym i przy tej samej drodze publicznej, jak inne działki uwzględnione w analizie (działki ewid. nr [...], [...] i [...]), co powoduje, że doszło do nieuzasadnionego, wybiórczego ustalenia obszaru analizowanego, c) błędne przyjęcie przez Sąd, że działki nr [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] K. znajdują się w znacznej odległości od planowanej inwestycji, a ich uwzględnienie nie służyłoby kształtowaniu ładu urbanistycznego, podczas gdy działki te znajdują się w takiej samej odległości od działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym jak inne działki uwzględnione w analizie (działki ewid. nr [...], [...] i [...]), a z uwagi na charakterystykę obszaru w sąsiedztwie inwestycji, który jest w większości niezabudowany, położony wśród pól, tym bardziej zasadne jest uwzględnienie w analizie wszelkich zabudowań znajdujących się w pobliżu, aby zapewnić wiarygodność i kompletność parametrów zabudowy przyjętych do analizy, d) bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że nieujęcie w analizie zabudowy na działkach nr [...], [...] i [...] wypaczyłoby rzeczywisty obraz stanu faktycznego okolicy - w większości zupełnie pozbawionego zabudowy przy jednoczesnym założeniu przez Sąd, że nieuwzględnienie w analizie innych działek zabudowanych znajdujących się w tej samej odległości (nr [...], [...], [...] oraz [...]) już nie miałoby wpływu na takie wypaczenie, co prowadzi do sprzeczności w ocenie analizy przez Sąd; - w konsekwencji powyższych naruszeń w pkt b-d doszło do przyjęcia nieprawidłowych parametrów zabudowy, skoro przy ustaleniu parametrów zabudowy nie zostały uwzględnione wszystkie działki zabudowane znajdujące się w pobliżu działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 77 k.p.a, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd dokonania oceny w zakresie nieprawidłowego ustalenia przez organ kręgu stron postępowania podczas gdy sam fakt, że zarzut ten nie został sformułowany przez stronę pominiętą (a innego uczestnika postępowania) nie zwalnia organu z obowiązku należytego ustalenia kręgu stron postępowania i zapewnienia w nim udziału wszystkich osób mających interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy oraz wyjaśnienia na podstawie jakich kryteriów dane osoby zostały zakwalifikowane do kręgu stron postępowania, a inne pominięte, w szczególności kiedy organy I i II instancji: - w żaden sposób nie wskazały w jaki sposób, w oparciu o jakie kryteria i na jakiej podstawie został ustalony krąg stron postępowania administracyjnego i z czego miałby wynikać ich interes prawny, co tym samym uniemożliwia weryfikację ustaleń organów w tym zakresie, a co zostało pominięte przez Sąd, - uznały za strony postępowania właścicieli tylko niektórych działek bezpośrednio graniczących z działkami objętymi inwestycją i pominęły właścicieli innych sąsiednich nieruchomości, w tym w szczególności właścicieli działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. przykładowo działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] obr. [...] a także pobliskich działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obr. [...], - nie uznały za strony postępowania właścicieli lokali znajdujących się na działkach nr [...] i [...] obr. [...], podczas gdy z uwagi na charakter i lokalizację inwestycji, w szczególności fakt, że dojazd do inwestycji (także sprzętu budowlanego w trakcie ewentualnej realizacji inwestycji) ma następować na podstawie służebności po działce, na której znajdują się te lokale (po uprzednim wybudowaniu drogi), od frontowej strony tych budynków, tuż przy wejściu do lokali, a w konsekwencji planowana inwestycja będzie ingerować również w korzystanie z lokali przez ich właścicieli (m.in. hałas, utrudnienia komunikacyjne), co uzasadnia ich interes prawny jako stron postępowania, a podmioty te zwracały się do organu o przyznanie im statusu strony postępowania (w tym w piśmie spółki N. sp. z o.o. z 6 lutego 2020 r.); 4) art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ prawidłowo odstąpił od ustalenia linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem od strony ul. Ł., podczas gdy w sytuacji kiedy zabudowa powstaje w dalszych szeregach zabudowy, w oddaleniu od drogi publicznej istnieje potrzeba i możliwość wyznaczenia również kolejnych linii zabudowy, wówczas bowiem pierwsza linia zabudowy wyznacza zabudowę w pierwszym szeregu, a kolejna linia zabudowy wyznacza zabudowę na działkach w drugim szeregu oddalonych od drogi publicznej; 5) art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 4 § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie przez Sąd za prawidłowe ustalenie przez organ linii zabudowy od strony ulicy P. w odległości 12 metrów w "celu zachowania zastanego sposobu zabudowy", w sytuacji kiedy od strony ul. P. brak jest jakiejkolwiek zabudowy i obszar ten stanowi w całości niezabudowane działki rolne, a organ w żaden sposób nie wyjaśnił (brak jest takiego wyjaśnienia w analizie) dlaczego przyjął w tym przypadku "minimalną obserwowaną w obszarze odległość 12 metrów od granicy terenu inwestycji" (a nie np. wartość uśrednioną); 6) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 24 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że nie doszło do rozpoznania sprawy przez pracownika organu w I instancji, co do którego istnieją wątpliwości co do bezstronności, podczas gdy w sytuacji kiedy wnioskodawca prosi o przydzielenie zainicjowanej przez niego sprawy konkretnemu pracownikowi (co zostało odzwierciedlone poprzez odręczny dopisek na wniosku) i sprawa zostaje rzeczywiście przydzielona i rozpoznana przez tego pracownika można mieć uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności pracownika, a sam charakter decyzji o warunkach zabudowy, czy sposób w jaki wnioskodawca doprowadził do przydzielenia sprawy oczekiwanemu przez siebie pracownikowi, wbrew twierdzeniom Sądu nie powinien wpływać na tę ocenę; 7) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ prawidłowo ustalił, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność, podczas gdy organ zaniechał faktycznego ustalenia, czy dostęp ten jest odpowiedni, tj. czy służebność jest dostosowana do stanu zagospodarowania zabudowy nieruchomości władnącej, w szczególności kiedy planowana jest znacząca zmiana zagospodarowania terenu (w miejscu wolnych od zabudowy pól ma powstać osiedle mieszkalne), a obecny stan drogi służebnej w ocenie Skarżącej nie pozwała przyjąć, by dostęp ten był odpowiedni, 8) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w ślad za organem, że istniejące lub planowane uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę jest wystarczające dla inwestycji podczas, gdy zgodnie z informacją techniczną Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z 10 lipca 2019 r. prawidłowe warunki dostawy wody dla projektowanej zabudowy nastąpią dopiero po zrealizowaniu zasilania w wodę od strony ul. J. (co zapewni dwustronne zasilanie), której to sieci nie ma i nie jest projektowana ani nawet planowana (co wprost zostało stwierdzone w ww. informacji), a organ w żaden sposób nie wyjaśnił, czy w związku z tym projektowana sieć od strony ul. Ł. będzie wystarczająca i prawidłowa (zasilanie jednostronne); 9) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie przez Sąd, że z uwagi na uznaniowość zawieszenia postępowania przez organ w związku z procedowaniem planu miejscowego zarzut w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie, podczas gdy organy w ogóle nie wzięły pod uwagę kwestii procedowania planu miejscowego, a więc w ogóle nie oceniły, czy uzasadnione jest zawieszenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i nie wiadomo, czy organy miały wiedzę o procedurze uchwalania planu miejscowego dla tego terenu; 10) § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie w ślad za organem, że prawidłowe jest wyznaczenie obszaru analizowanego w sytuacji kiedy obszar ten nie został wyznaczony równomiernie wokół działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, a został poszerzony w jedną stronę przy jednoczesnym pominięciu innych zabudowanych działek, znajdujących się w tej samej odległości jak działki ujęte w analizie; 11) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie w ślad za organem, że zabudowa sąsiednia pozwała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy znajdujące się w pobliżu działki różnią się od działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym, bowiem żadna z zabudowanych działek nie znajduje się w dalszym szeregu i oddaleniu od ul. Ł., (zabudowane działki są dostępne bezpośrednio z ul. Ł. i bezpośrednio z nią graniczą), a od strony ul. P., z którą bezpośrednio graniczą działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym brak jest jakiejkolwiek zabudowy; 12) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ, że sam fakt ustanowienia służebności oznacza, że planowana inwestycja ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej, podczas gdy służebność drogowa powinna być dostosowana do stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości obciążonej i władnącej, co może podlegać ocenie organów administracyjnych w sprawie o ustalenie warunków zabudowy; 13) § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji rozbudowy terenów na zapleczu istniejącej zabudowy, w dalszym szeregu zabudowy nie wyznacza się dla tych terenów kolejnej linii zabudowy, podczas gdy linia zabudowy może być wyznaczona dla nowej zabudowy usytuowanej w oddaleniu od drogi publicznej, w "drugim szeregu" zabudowy; 14) § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie w ślad za organem nieprawidłowych parametrów nowej zabudowy, podczas gdy przy wyznaczaniu tych parametrów nie uwzględniono wszystkich sąsiednich działek zabudowanych, które powinny znaleźć się w analizie urbanistyczno-architektonicznej; Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że jakkolwiek decyzja organu II instancji została uchylona przez Sąd, zgodnie z żądaniem Skarżącej w zakresie jednego z przedstawionych w skardze zarzutów, to pozostałe zarzuty skargi zostały uznane za niezasługujące na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie Sądu nie gwarantuje więc w ocenie Skarżącej wydania wskutek ponownego rozpoznania sprawy decyzji odpowiadającej obowiązującym przepisom prawa. W ocenie Skarżącej kasacyjnie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż uwzględnione przez organ działki zabudowane mogą być podstawą kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Położenie działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym oraz działek przyjętych do analizy urbanistyczno-architektonicznej istotnie się różni, a inwestycja na działkach objętych wnioskiem doprowadziłaby do rozpoczęcia zabudowy w obszarze, który obecnie jest wolny od zabudowy. Sąd pomija bowiem w swojej ocenie, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym położone są w przeciwieństwie do innych działek zabudowanych w tym rejonie, w dalszym szeregu od ul. Ł., nie graniczą bezpośrednio z ul. Ł., a jedynie z ul. P., a jakikolwiek dostęp do drogi publicznej - ul. Ł. jest możliwy jedynie przez ustanowioną służebność. W pasie działek, gdzie znajdują się działki nr [...] i [...] obr. [...] objęte wnioskiem, nie istnieje żadna zabudowa, której planowana inwestycja mogłaby być kontynuacją. Wszystkie działki zlokalizowane przy ul. P. są absolutnie wolne od zabudowań i stanowią wyłącznie użytki rolne. Powstanie inwestycji objętej wnioskiem zapoczątkowałoby więc możliwość zabudowy terenów przy ul. P., co doprowadziłoby do całkowitej zmiany charakterystyki tego terenu, a nie stanowiło kontynuacji istniejącej zabudowy. Przy ul. Ł. istnieje już ustalona linia zabudowy wyznaczona przez obiekty znajdujące się na działkach bezpośrednio graniczących z drogą, w pierwszej linii zabudowy. W konsekwencji linia zabudowy planowanej inwestycji byłaby drugą linią zabudowy przy ul. Ł., która obecnie na tym obszarze nie występuje. Błędne jest także stanowisko Sądu, iż obszar analizowany został przyjęty przez organ prawidłowo. Sąd przedstawia w tym zakresie sprzeczne stanowisko. Z jednej bowiem strony Sąd wskazuję, że zasadne było uwzględnienie w analizie działek nr [...], [...] i [...], aby nie został wypaczony rzeczywisty obraz okolicy – w większości zupełnie pozbawiony zabudowy, lecz z drugiej strony uznaje za zasadne wykluczenie z obszaru analizy innych zabudowanych działek (nr [...], [...], [...] [...]), które znajdują się praktycznie w tej samej odległości od działek objętych wnioskiem. Niezrozumiałe i nieznajdujące uzasadnienia jest takie wybiórcze uwzględnianie w analizie tylko niektórych działek i pomijanie pozostałych. Trudno przyjąć, by organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, równomiernie wokół działek planowanej inwestycji. Sąd nie dokonał oceny w zakresie ustalenia przez organ kręgu stron postępowania. W ocenie Skarżącej organ nie może jednak całkowicie zaniechać określenia sposobu czy kryteriów, na podstawie których doszło do przyznania niektórych osobom przymiotu strony, a pominięcia innych. Niezrozumiałe jest pominięcie w kręgu stron właścicieli działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] obr. [...]. Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w działaniach organu, który odstąpił od wyznaczania linii zabudowy od ul. Ł. dla planowanej inwestycji i wyznaczył linię zabudowy jedynie od strony ul. P. W ocenie Skarżącej sam fakt, że przy tej drodze znajduje się już zabudowa w pierwszej linii nie oznacza, że nie może zostać także wyznaczona linia zabudowy w drugim szeregu skoro inwestycja jest planowana w dużym oddaleniu od drogi, na tyłach istniejącej zabudowy. W ocenie Skarżącej nie została też dostatecznie wyjaśniona przez organ, a co zaakceptował Sąd, podstawa do wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. P. Skarżąca kasacyjnie wskazała także, iż osoba składająca wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyraźnie poprosiła o przydzielenie sprawy konkretnemu pracownikowi, o czym świadczy odręczny dopisek na wniosku, a wskazana przez wnioskodawcę osoba tę sprawę rozpoznawała. Okoliczności te budzą uzasadnione zastrzeżenia co do obiektywizmu i bezstronności pracownika rozpoznającego sprawę administracyjną. W niniejszej sprawie dojdzie niewątpliwie do znaczącej zmiany zagospodarowania terenu, który obecnie jest niezabudowany i stanowi wyłącznie pola, co uzasadnia dokonanie wnikliwej oceny, czy obecny dostęp do drogi publicznej przez istniejącą służebność jest odpowiedni dla obsługi nowej inwestycji. W ocenie Skarżącej istniejący stan służebności drogowej nie zapewnia bowiem należytej komunikacji dla planowanej inwestycji. Ponadto nie można również zgodzić się z Sądem, by przedstawione w postępowaniu administracyjnym warunki zaopatrzenia inwestycji w wodę potwierdzały jakoby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Jakkolwiek w ocenie Sądu inwestor nie musi czekać na budowę zasilania od strony ul. J. (które nie jest planowane) tylko może wykonać sieć wodociągową we własnym zakresie, to jednak Sąd pomija, że zgodnie z informacją techniczną prawidłowe zasilanie inwestycji w wodę może nastąpić tylko przy zapewnieniu dwustronnego zasilania, a więc również od strony ul. J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest zasadna argumentacja Skarżącej kasacyjnie, iż brak zabudowy przy ul. P. uniemożliwiał ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Przesłanka dostępności co najmniej jednej działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. Uwzględniając bowiem wymagane, szerokie rozumienie pojęcia działki sąsiedniej stwierdzić należy, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren przyszłej inwestycji. Teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony ul. Ł., zatem zasadnie Sąd I instancji uznał, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie mogły odnieść zamierzonego przez Skarżącą kasacyjnie skutku zarzuty dotyczące błędnego ustalenia granic obszaru analizowanego. Podnosząc postulat konieczności uwzględnienia w graniach obszaru analizowanego działek nr [...], [...], [...], Skarżąca kasacyjnie pomija istotną z punktu skuteczności zarzutu kwestię potencjalnego wpływu wskazanego uchybienia na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania kontrolowanego aktu z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów proceduralnych, które sprawia, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia aktu przez sąd administracyjny. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jaki, chociażby potencjalnie, wpływ na wynik sprawy miało uwzględnienia w analizie działek [...], [...] i [...], a nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie autora skargi kasacyjnej w prawidłowym sformułowaniu podstaw kasacyjnych. Nie ma również racji Skarżąca kasacyjnie, iż podniesiony przez nią zarzut pominięcia w postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiednich mógłby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego z pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak się zaś przyjmuje w orzecznictwie, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się to tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy, a Sąd może ją uwzględnić z urzędu tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 2150/13, z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1024/11, z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, z dnia 9 kwietnia 2019 r., II OSK 1259/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że Skarżąca kasacyjnie nie była uprawniona do podniesienia zarzutu pominięcia w postępowaniu osób, które potencjalnie mogły by być stroną postępowania. Wbrew argumentacji Skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów administracji, co do braku podstaw do ustalenia linii zabudowy od strony ul. Ł. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma nastąpić poprzez drogę wewnętrzną działkę [...]. Z tej działki będzie odbywał się wjazd i wejście na działki inwestycyjne. Działka z tej strony nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07 ;A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61). Skoro zatem linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego. Gdy istnieje pas drogowy wskazanie linii zabudowy ma sens, bowiem wówczas uzyskiwany jest zauważalny, jednolity sposób umiejscowienia zabudowy względem drogi. Ma to znaczenie dla wartości jaką jest zachowanie ładu przestrzennego w zagospodarowaniu terenu względem istniejącego na danym terenie pasa drogowego. Wyznaczenie odpowiedniej linii zabudowy względem pasa drogowego spełnia też funkcję zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, nie jest wymagane ustalenie kolejnej linii zabudowy (por. wyroki NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 498/10, z 4 listopada 2016 r., II OSK 14/15, z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1389/17, z 7 października 2020 r., II OSK 2145/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Teren przedmiotowej inwestycji znajduje się na tyłach zespołu istniejącej już zabudowy na dz. nr [...] z dz. nr [...] oraz zespołu zabudowy na dz. nr [...], obsługa komunikacyjna zamierzenia inwestycyjnego wskazana jest od ul. W. Ł. poprzez drogę wewnętrzna na dz. nr [...], tj. zespołu zabudowy na dz. nr [...] z [...]. Zasadnie Sąd I instancji przyjął za organami administracji publicznej, iż to budynki znajdujące się bezpośrednio od strony ul. Ł. na dz. nr [...] z [...] i dz. nr [...] wyznaczają linię zabudowy wzdłuż tej ulicy. Na ich tyłach znajdują się kolejne budynki na dz. nr [...] z [...] i dz. nr [...], których usytuowanie nie wymagało ustalenia kolejnych linii zabudowy wzdłuż ulicy W. Ł. W konsekwencji brak było podstaw aby ustalić linię zabudowy dla planowanych budynków od strony ul. Ł. W końcu nie są także zasadne zarzuty związane brakiem dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Inwestor wskazał we wniosku, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma nastąpić poprzez drogę wewnętrzną działkę [...]. Z tej działki będzie odbywał się wjazd i wejście na działki inwestycyjne. Skarżąca kasacyjnie wskazując na obowiązki organu w zakresie oceny dostępu do drogi publicznej, nie wskazuje zasadniczo jakich uchybień miałby dopuścić się w tym zakresie organ w niniejszej sprawie. Organy administracji ustaliły, że dostęp do drogi publicznej zostanie zapewniony poprzez działkę [...], na której inwestor ma ustanowioną stosowną służebność. Inaczej niż w przypadku pozwolenia na budowę, na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 917/20; z 21 września 2022 r., II OSK 2602/19; z 6 lutego 2014 r., II OSK 2149/12; z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12; z 8 marca 2013 r., II OSK 2156/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inwestor wskazał natomiast, że na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] ustanowiona jest nieodpłatna i nieograniczona czasem służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu szlakiem 5,5 m szerokim, przebiegającym wzdłuż granicy działki nr [...] z działkami [...] i [...]. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to wystarczające, żeby stwierdzić, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę ocenie podlegać będzie podnoszona w skardze kasacyjnej techniczna możliwość zapewnienia przejazdu, a także kwestia wykazania prawnego dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...]. Niezasadnie Skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, iż istniejące lub planowane uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę jest wystarczające dla inwestycji. W orzecznictwie wskazuje się, iż celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale wystarczające jest posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r. II OSK 3487/18, 7 marca 2018 r. II OSK 1200/16, 15 lutego 2018 r. II OSK 893/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że Skarżąca podnosząc, iż sprawa była prowadzona przez pracownika wskazanego przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie wskazuje jednocześnie jakie konkretnie wątpliwości co do bezstronności pracownika powzięła na obecnym etapie postępowania. Okoliczność te nie była podnoszona w odwołaniu, ani na żadnym innym etapie postępowania administracyjnego. Skarżąca nie skorzystała także z możliwości złożenia wniosku o wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. Skarżąca nie jest w stanie wykazać, że prowadzenie sprawy przez tego, a nie innego pracownika, wpłynęło na wynik sprawy. Wprawdzie podnoszenie tej kwestii na obecnym etapie postępowania nie może doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, niemniej działanie takie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dalece odbiega od oczekiwanego wzorca. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przydzielenie wskazanego przez inwestora pracownika do załatwienia tej konkretnej sprawy niewątpliwie może u pozostałych stron obniżać poziom zaufania do tego organu. Organ w takiej sytuacji powinien wykazać się należytą przezornością i mając na uwadze treść art. 8 § 1 k.p.a. wyznaczyć innego pracownika do załatwienia sprawy, aby unikać zarzutu o brak bezstronności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 194 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.