V SA/Wa 378/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Asesor WSA - Dorota Brzozowska (spr.), , Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. w K. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz S. w K. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 1 lipca 2020 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej "NCBiR", "organ") ogłosiło konkurs w ramach poddziałania 1.1.1 "[...]" Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój. S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w siedzibą w K. (dalej "Skarżąca", "Spółka", "Wnioskodawca") dnia 14 września 2020 r. złożyła do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, jako instytucji pośredniczącej wniosek o dofinansowanie projektu w Konkursie 6/1.1.1./2020 Szybka ścieżka POIR.01.01.01-00-1794/20-20. Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju poinformowało wnioskodawcę o pozytywnej ocenie projektu, w związku z czym został on wybrany do dofinansowania. Jednocześnie poproszono spółkę o dostarczenie dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy, o której mowa w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Następnie pismem z dnia 13 maja 2021 r. organ poinformował spółkę o tym, iż po przeprowadzonej analizie sytuacji finansowej ustalono, iż spełnia ona przesłanki kwalifikujące, jako przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji, określone w art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 Komisji. Zgodnie ze sprawozdaniem finansowym za 2020 r. spółka osiągnęła stratę netto na poziomie 1 186 892,96 zł. Stratę z lat ubiegłych oszacowano na 156 324,20 zł. Na podstawie powyższego skumulowane straty pomniejszone o kapitały o charakterze rezerwowym wyniosły 1 343 217,16 zł. Przy kapitale zarejestrowanym na poziomie 21 300,00 zł. należało stwierdzić, że w wyniku odliczenia od rezerw zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego, czym została spełniona przesłanka z art. 2 pkt 18 lit. a) Rozporządzenia 651/2014 Komisji. Ponadto w 2019 r. wartość kapitałów obcych wyniosła 966 893,75 zł. przy sumie aktywów 831 869,55 zł. Relacja ta w 2020 r wyniosła 1 899 007,65 zł. kapitałów obcych oraz 577 090,49 zł sumy aktywów. W latach 2019-2020 relacja zobowiązań do majątku wynosiła odpowiednio 1,6 oraz 3,29. Tym samym zobowiązania przekraczają wartość majątku, a stan ten utrzymuje się co najmniej 24 miesiące, tym samym wnioskodawca spełnia kryteria na mocy objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzyciela. Na tej podstawie organ poprosił spółkę o wyjaśnienia do dnia 4 czerwca 2021 roku. Pismem z dnia 14 lipca 2021 r. spółka wyjaśniła, iż podjęła działania w celu poprawienia kondycji finansowej spółki, straty były spowodowane zainwestowaniem spółki dużych środków w opracowanie i rozwój technologii, która ma być wykorzystywana w głównym produkcie spółki. Wpływ też miała pandemia. Wskazał, iż zmniejszyła swoje pasywa poprzez zawarcie dnia 13 maja 2021 r. umowy konwersji długu na kapitał zakładowy, co zmniejszyło zobowiązania spółki o 500 000,00 zł. i w jej ocenie nie jest w trudnej sytuacji finansowej w rozumieniu art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji numer 651/2014. Następnie wnioskodawca pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. poinformował NCBiR o nabyciu udziałów przez nowego wspólnika W., Inc., w związku z czym jest obecnie dużym przedsiębiorcą. Ponadto nowy wspólnik W., Inc. w dniu 10 sierpnia 2021 r. podjął uchwałę w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółki z kwoty 21.950 zł do kwoty 1.313.750 zł. Na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego jedyny wspólnik spółki wniósł wkład pieniężny równy wartości nominalnej nowoutworzonych udziałów. W załączeniu przekazał formularz informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc inną niż w rolnictwie lub rybołówstwie, pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, księgę udziałów z 2 lipca 2021 r., zawiadomienie o nabyciu udziałów i powstaniu stosunku dominacji, sprawozdania finansowe za okres 3 lat obrotowych. Dnia 2 listopada 2021 r. Kancelaria [...] poprosiła skarżącą o nadesłanie danych, po zmianach kapitałowych, niezbędnych do analizy wielkości przedsiębiorstwa. Pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. nr DWP.4203.849.2021.JR Narodowe Centrum Badań i Rozwoju poinformowało wnioskodawcę o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie POIR.01.01.01-00-1794/20-00 projektu pt. "[...]" złożonego w ramach poddziałania 1.1.1 POIR "[...]", albowiem w wyniku ponownej analizy sytuacji finansowej stwierdzono, iż S. jest przedsiębiorstwem w trudnej sytuacji w rozumieniu unijnych przepisów regulujących pomoc państwa. Z uzasadnienia informacji wynika, iż zgodnie z punktem 111 Regulaminu konkursu 6/1.1.1/2020, Instytucja Pośrednicząca może podpisać umowę o dofinansowanie pod warunkiem, że wnioskodawca nie jest przedsiębiorstwem w trudnej sytuacji w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy państwa oraz nie jest pod zarządem komisarycznym. Zgodnie z danymi finansowymi ze sprawozdań finansowych wynika, iż kwalifikuje się jako podmiot niewypłacalny zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy Prawo upadłościowe, a to stanowi spełnienie przesłanki art. 2 pkt 18 lit. c) Rozporządzenia 651/2014 Komisji. Na podstawie sprawozdania finansowego sporządzonego na dzień 31.10.2021 r. ustalono, że kapitał własny oraz EBITDA przyjmują wartości ujemne, a tym samym zaistniała przesłanka z art. 2 pkt 18 lit. e) ppkt 1 oraz 2 Rozporządzenia 651/2014 Komisji. Zgodnie ze sprawozdaniem za 2019 rok, ujemna wartość kapitału własnego oraz EBITDA wystąpiła również na dzień 31.12.2019 r. W konsekwencji również na ten dzień wnioskodawca spełnia przesłanki przedsiębiorstwa znajdującego się trudnej sytuacji. W związku z powyższym wnioskodawca pismem z dnia 24 stycznia 2022 r. wniósł na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na odstąpienie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od podpisania umowy o dofinansowanie projektu POIR.01.01.01.-00-1794/20-00, o czym skarżąca dowiedziała się pismem z dnia 14 grudnia 2021 r., doręczonym w dniu 24 grudnia 2021 roku. Skarżąca zarzuciła powyższej czynności naruszenie: - art. 40 ust. 1 ustawy o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju w zw. z art. 33 ww. cytowanej ustawy, § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie udzielania pomocy publicznej za pośrednictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju - art. 2 pkt 18 lit. c) i e) Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, jak również pkt 111 Regulaminu konkursu 6/1.1.1/2020, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca była w trudnej sytuacji finansowej, mimo, że z dokumentów przekazanych organowi wynika, iż w dacie kiedy mogła przystąpić do podpisania umowy o dofinansowanie nie pozostawała w trudnej sytuacji finansowej i nadal w niej nie pozostaje. W związku z tak sformułowanymi zarzutami spółka wniosła o: - uchylenie zaskarżonej czynności organu, względnie stwierdzenie bezskuteczności tej czynności, - zasądzenie kosztów postepowania, - a w pierwszej kolejności o zastosowanie przez organ II instancji samokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Z treści uzasadnienia skargi wynika, iż skarżąca kwestionuje ustalenia organu w zakresie spełnienia przez nią przesłanek wskazanych w art. 2 pkt 18 Rozporządzenia 651/2014. W jej ocenie nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 2 pkt 18 Rozporządzenia 651/2014. Wskazała, ż organ w zaskarżonym piśmie nie powoła się na przesłankę z art. 2 pkt 18 lit. a), przesłankę z art. 2 pkt 18 lit. c) zastosował niewłaściwie, nie istnieje przesłanka z art. 2 pkt 18 lit. d) i organ też na nią się nie powołał. W odniesieniu do przesłanki z art. 2 pkt 18 lit. e) wobec niej też nie zachodzi, albowiem organ wskazał, iż kapitał własny oraz EBITDA wnioskodawcy przyjmują wartości ujemne, a nie ustalił on w pierwszej kolejności relacji pomiędzy wartością kapitału obcego do kapitału własnego, a następnie czy przekracza ona 7,5, a takiej kalkulacji organ nie przeprowadził Skarżąca twierdzi, iż w dniu w którym mogła podpisać umowę o dofinansowanie nie pozostawała w trudnej sytuacji, o której mowa w art. 2 pkt 18 Rozporządzenia 651/2014 i pkt 111 Regulaminu konkursu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia, ewentualnie o odrzucenie skargi, odnosząc, iż w tej sprawie nie znajdują zastosowanie przepisy art. 54 § 2 p.p.s.a stanowiący o przekazaniu akt sprawa, gdyż skarga nie dotyczy sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu wskazał, iż oświadczenie NCBiR z dnia 14 grudnia 2021 r. ma charakter cywilnoprawny i żaden przepis prawa nie uprawnia do wniesienia skargi na tę czynność. Sprawa projekty POIR.01.01.01-00-1794/20-00 podlega przepisom ustawy wdrożeniowej. W jego ocenie jedynie czynności wymienione art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podlegają kontroli zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.. Przesłanki odstąpienia od zawarcia umowy zostały określone w pkt 111 Regulaminu Konkursu 6/1.1.1./2020, który to został zaakceptowany przez skarżącego przy składaniu aplikacji konkursowej. Organ wskazał, iż po przeprowadzeniu ponownej analizie ustalono, iż spółka kwalifikuje się jako przedsiębiorca znajdujący się w trudnej sytuacji finansowej i spełnia przesłanki z art. 2 pkt 18 lit. a) c) i e) ppkt 1 oraz 2 Rozporządzenia 651/2014. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie NCBiR z dnia 14 grudnia 2021 r., nr DWP.4203.849.2021.JR o odstąpieniu od podpisania umowy o dofinansowanie POIR.01.01.01-00-1794/20-00 projektu pt. "[...]" złożonego w ramach poddziałania 1.1.1 POIR "[...]". W pierwszej kolejności odnieść się należy do stanowiska NCBiR wskazującego na niedopuszczalność skargi w niniejszej sprawie i zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o pozostawienie skargi bez rozpoznania ewentualnie o odrzucenie skargi. Konkurs, w którym skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu realizowany był w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, z późn. zm., dalej "ustawa wdrożeniowa"). Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Według art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Ustawa wdrożeniowa nie przewiduje natomiast prawa do wniesienia protestu od odstąpienia od zwarcie umowy w sytuacji, gdy stronie przyznano dofinansowanie, ale nie spełniła ona, według organu, innych warunków określonych w regulaminie konkursu niezbędnych do zawarcia umowy o dofinansowanie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). W ocenie Sądu prawo do wniesienia skargi przysługuje również wnioskodawcy, w stosunku do którego przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, stwierdzono niespełnienie pewnych wymogów formalnych czy merytorycznych, które implikowały odmowę podpisania umowy o dofinansowanie (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 139/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie, że podmiotowi skarżącemu, któremu po pierwotnym zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania, a więc uzyskaniu przez projekt pozytywnej oceny, odmówiono podpisania umowy i dofinansowania, w wyniku ponownej negatywnej oceny, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, doprowadziłaby do nierównego traktowania podmiotów w ramach tego samego konkursu. Nierówne traktowanie wnioskodawców, nie zależałoby przy tym od ich zachowania, a od arbitralnej decyzji organu, uzależnionej od etapu dokonywanej oceny. Sytuacja taka pozostawałaby w rażącej sprzeczności z zasadami równego traktowania podmiotów biorących udział w konkursie (por. Wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3429/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada ta znajduje oparcie w przepisach ustawy wdrożeniowej w art. 37 ust 1, a także w art. 45 ust. 3 zdanie ostatnie. Również w wydanych przez Ministra Rozwoju i Finansów w dniu 6 marca 2017r., na podstawie art. 5 ustawy wdrożeniowej, wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020. W wytycznych tych, wskazano, iż: właściwa instytucja podczas procesu wyboru projektów zobowiązana jest do przestrzegania między innymi zasady równego traktowania wnioskodawców (rozdział 4 pkt 1e) - rozumianej jako "zakaz stosowania regulaminu konkursu w sposób skutkujący faworyzowaniem poszczególnych wnioskodawców kosztem pozostałych wnioskodawców oraz dokonywania zmian, które miałyby taki skutek. Tym samym należy uznać, iż w zaistniałej sytuacji, prawo do wniesienia skargi przysługuje również wnioskodawcy, w stosunku do którego, po pozytywnym zakończeniu oceny projektu, a przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, stwierdzono braki spełnienia pewnych wymogów formalnych czy merytorycznych, które implikowały odmowę podpisania umowy o dofinansowanie. Należy podkreślić, że już w perspektywie finansowej 2007–2013, dopuszczano w orzecznictwie kompetencję właściwej instytucji do kontroli spełniania warunków przyznania dofinansowania przed podpisaniem umowy o dofinansowanie (por. wyroki: NSA z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie II GSK 1380/11; z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie II GSK 786/12; z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie II GSK 1405/12 oraz z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie II GSK 896/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podnieść też należy, że w sytuacji, kiedy ustawa wdrożeniowa nie przewiduje prawa do wniesienia protestu na odstąpienie od podpisania umowy i w związku z tym art. 61 ust. 1 tej ustawy nie ma zastosowania, znajduje zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 4 marca 2021 r. sygn. I GSK 139/21 uznał, że pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) o "odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu" jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, że akty tego typu jak, "odmowa podpisania umowy" w przedmiocie dofinansowania projektu, spełniają wszystkie przesłanki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Taka ponowna kontrola prawidłowości oceny projektu powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Doręczona skarżącej informacja o odstąpieniu od podpisania umowy, spełnia przesłanki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tzn. nie przynależy do kategorii aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–3, ma charakter indywidualny, dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a także jest niewątpliwie wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 61-72, pkt 29–48 komentarza do art. 3). Rozwijając powyższe przesłanki aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazać należy, że akt w postaci "odstąpienie od podpisania umowy" nie jest decyzją administracyjną, nie jest postanowieniem administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (przesłanka pierwsza). Został podjęty w sprawie indywidualnej skarżącej (przesłanka druga). Akt ten dotyczy też uprawnienia w postaci dofinansowania wynikającego z przepisów prawa (przesłanka trzecia). Ma charakter publicznoprawny, gdyż dotyczy relacji o takim charakterze, do czego przekonuje treść stosunku prawnego, w ramach którego przyznanie dofinansowania zwieńczałoby tą relację pomiędzy Instytucją Pośredniczącą a wnioskodawcą. W ramach tego stosunku prawnego realizowany jest cel publicznoprawny, w interesie publicznym mieści się bowiem wspieranie przedsiębiorców w ich rozwoju. Niewątpliwie zatem, w ocenie Sądu, jest to akt o publicznoprawnym charakterze, co dowodzi spełnienia przez oceniany akt czwartej z przesłanek – charakteru publicznoprawnego tego aktu. Uzupełniająco zauważyć wypada, że nie jest to akt wyłączony spod działania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o którym mowa w końcowej części tego unormowania, a mianowicie - akt podjęty w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Analizując kwestię dopuszczalności skargi zauważyć też należy, że prawo do sądu, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych i co wynika także z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jest jednym z podstawowych praw jednostki, stanowi zarazem fundamentalną gwarancję praworządności (por. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998, Nr 4, poz. 50, w nowszym orzecznictwie zob. wyrok TK z: 18 lipca 2018 r., SK 10/10, OTK-A 2011, Nr 6, poz. 58; 18 lipca 2012 r., K 14/12, OTK-A 2012, Nr 7, poz. 82; 3 lipca 2008 r., K 38/07, OTK-A 2008, Nr 6, poz. 102; 18 grudnia 2007 r., SK 54/05, OTK-A 2007, Nr 11, poz. 158, a także P. Grzegorczyk, K. Weitz, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 45 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 1096). Konkludując, stwierdzić należy, że informacja organu o odstąpieniu od podpisania umowy, jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że tego rodzaju akt w niniejszej sprawie wyrażony został w piśmie NCBiR z dnia 14 grudnia 2021 r. Jak już podniesiono wyżej ustawa wdrożeniowa nie przewiduje możliwości wniesienia protestu od takiego aktu. Stąd też to pismo z dnia 14 grudnia 2021 r. winno być przedmiotem skargi (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3429/18). Rozważenia wymaga w następnej kolejności kwestia zachowania terminu do wniesienia skargi. Stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Ponadto, w ocenie Sądu, stosowanie art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie jest wyłączone na mocy art. 64 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Uznać bowiem należy, że przepis ten modyfikuje zasady prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym jedynie w odniesieniu do spraw wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. I GSK 511/21 oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 606/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl ). Doręczenie zaskarżonej informacji nastąpiło dnia 24 grudnia 2021 r. według oświadczenia spółki, a według organu zgodnie z informacją "śledzenie przesyłek" (brak zpo) dnia 23 grudnia 2021 r. Mając na uwadze, iż 30 dniowy termin do wniesienia skargi liczony od 23 grudnia 2021 r. upłynął z dniem 22 stycznia 2022 r. (sobota), a od dnia 24 grudnia 2021 r. – upłynął z dniem 23 stycznia 2022 r. (niedziela), skarga została wniesiona dnia 24 stycznia 2022 r. (poniedziałek). Skarga została wniesiona w terminie 30 dniowym. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki, które uniemożliwiają podpisanie umowy o dofinansowanie. Wskazać należy w tym miejscu, iż ocena projektu, a przede wszystkim dopuszczalność zawarcia umowy o dofinansowanie musi być warunkowana stwierdzeniem, że na dzień zawarcia umowy projekt spełnia kryteria wyboru oraz dofinansowanie jest zgodne z prawem. Wynika to wprost z treści art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym "umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania". Trudno zresztą zaakceptować inny pogląd, bowiem działalność publiczna musi być zawsze oparta na kryterium legalności tj. zgodności z prawem. I tak w tym konkretnym rozpatrywanym przypadku, jeśli Instytucja Pośrednicząca stwierdziłaby, po zakończeniu oceny, ale przed podpisaniem umowy, że pomoc naruszałaby przepisy prawa (np. w zakresie dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej), to miałaby obowiązek odmowy podpisania umowy o dofinansowanie. Pogląd taki był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w orzeczeniach cytowanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2016 r. II GSK 4141/16 publ. Lex 2190695, wyroki w sprawach o sygn. akt II GSK 1380/11 i II GSK 786/12). Na gruncie przedmiotowego postępowania, zgodnie z treścią pkt 111 Regulaminu konkursu, Instytucja Pośrednicząca może podpisać umowę o dofinansowanie pod warunkiem, że wnioskodawca nie jest przedsiębiorstwem w trudnej sytuacji w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy państwa oraz nie jest pod zarządem komisarycznym. Definicję przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji zawiera art. 2 pkt 18 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu - dalej "rozporządzenie 651/2014", zgodnie z którym "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności: a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE 49 , a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne; b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE; c) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym podstępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli; d) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzację i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu; e) W przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat: 1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz 2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu podkreślić należy, że przeprowadzając kontrolę legalności, sądy administracyjne nie dokonują merytorycznej oceny projektu. Ich zadaniem jest kontrola prawidłowości wykładni przepisów prawa przez organy w zakresie treści kryteriów, kompletności rozstrzygnięcia w kontekście rozpatrzenia podniesionych w proteście zarzutów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie V SA/Wa 539/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), spójności oceny i rozstrzygnięcia protestu w aspekcie zachowania logiki pomiędzy punktacją projektu a przedstawionym w uzasadnieniu stanem faktycznym oraz na prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego i procesowego (patrz J. Ostałowski (w:) Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, red. R. Poździk, Warszawa 2016, art. 61.) Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania organu z prawem powszechnie obowiązującym, sąd bada, czy ostateczny wynik odpowiada prawu, czy jest spójny, wyczerpujący, logiczny i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Kontrola sądu sprowadza się do tego, czy argumentacja nie jest dowolna i mieści się w granicach logicznego rozumowania, przy czym jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami. Na gruncie analizowanej sprawy, zaskarżona informacja organu z dnia 14 grudnia 2021 r. o odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowaniu nie zawiera takich danych. Organ jedynie podał, jednostki redakcyjne aktu prawnego bez wskazania konkretnych ustaleń, które za tym przemawiały, z jedyną argumentacją, że spółka jest "niewypłacalna", "kapitał własny i EBITDA przyjmują wartości ujemne". Występujące w niniejszej sprawie zdawkowe i pobieżne uzasadnienie ww. informacji zawarte w kilku zdaniach, powoduje, że Sąd nie był w stanie zrozumieć przyjętego toku rozumowania organu interpretującego oraz motywów końcowo przyjętego stanowiska. Jednocześnie przy tak niepełnej interpretacji, de facto Sąd musiałby przejąć rolę organu i w jego zastępstwie takiej oceny dokonać, a tego robić mu nie wolno. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz, tudzież ustalanie lub przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi się one kierowały lub mogły się kierować przy załatwianiu danej. Dodać należy, iż w odpowiedzi na skargę organ przedstawił bardziej szczegółowe dane, ale jest to dokument wytworzony po dniu 14 grudnia 2021 r. i zawiera on też dodatkowe przesłanki wskazujące na to, że wnioskodawca jest w trudnej sytuacji, nie wskazane w informacji będącej przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. Dopiero po usunięciu powyższych wad możliwe będzie jego ewentualne poddanie sądowej kontroli. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).