II GSK 4141/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Śieńczyło-Chlabicz Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1019/15 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1019/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi B. B., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2015 r. i decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, nałożył na B. B. (dalej: skarżący) karę pieniężna w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 6-7 w zw. z pkt 6.3.11 załącznika nr 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200; dalej: u.t.d.). Organ wskazał, że odczyt danych z karty kierowcy W. K. miał miejsce 34 dni przed dniem kontroli, a zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. Nr 159,poz. 1128 ze zm.; dalej: rozporządzenie Ministra Transportu) dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ stwierdził, że doszło do naruszenia obowiązku określonego w art. 10 ust. 5 lit. a) pkt i) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L z 11 kwietnia 2006 r., Nr 102, str. 1; dalej: rozporządzenie 561/2006) w zw. z przepisem § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, ponieważ odczytu danych z karty kierowcy dokonano34 dni przed kontrolą. GITD wskazał, że kontrolujący nie przekroczył zakresu kontroli, a w toku postępowania zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadzone dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na materiale dowodowym prawidłowo zebranym wtoku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.). Zatem odwoływanie się skarżącego do naruszenia w toku postępowania art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest niezasadne. WSA w Rzeszowie uchylił powyższe decyzje. Sąd I instancji, z uwagi na treść pkt. 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r. z dnia 1 lipca 2010 r. określenie maksymalnych okresów na wczytanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy (Dz. Urz. UE L z 2 lipca 2010 r., Nr 168, str. 16; dalej: rozporządzenie 581/2010), przyjął, że okres maksymalnych okresów na wczytywanie danych na karcie kierowcy może obejmować tylko sumę dni działalności, która podlegała obowiązkowi rejestracji, a nie ciąg kolejno następujących po sobie dni kalendarzowych, niezależnie od tego, czy działalność rejestrowana była w tych dniach wykonywana. Na poparcie powyższego poglądu WSA powołał także treść załącznika nr IB rozdział III pkt 12 uchylonego z dniem 2 marca 2016 r. rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.). Sąd stwierdził, że w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu obligatoryjna częstotliwość pobierania danych została określona poprzez odwołanie się do pojęcia "dni", bez wyjaśnienia, jak należy rozumieć to stwierdzenie. Zdaniem WSA pojęcie dni powinno odnosić się do dni rejestrowanej działalności, a więc ciągu kolejnych dni, w których powstał obowiązek rejestracji danych w związku z podjęciem czynności w zakresie transportu drogowego. Sąd uznał, że prawodawca unijny, przyjmując w rozporządzeniu Komisji nr 581/2010 r. oraz w art. 10 ust. 5 lit. c) rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z załącznikiem IB rozporządzenia nr Rady (EWG) nr 3821/85 (rozdział III, pkt 12) określony sposób rozumienia terminu "okres na wczytanie odpowiednich danych", narzucił prawodawcom krajowym własną definicję, a prawodawcy ci mają jedynie swobodę w zakresie określenia długości tak rozumianego okresu (jego skrócenia względem maksymalnego okresu wyznaczonego w unijnym rozporządzeniu). Za stanowiskiem tym przemawia – w ocenie WSA – zasada interpretacyjną nakazującą dokonywanie wykładni prawa polskiego w zgodzie z treścią i celem prawa unijnego, a także zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na rzecz podmiotu sankcjonowanego. Z uwagi na to, że doszło do naruszenia prawa materialnego w zakresie § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu poprzez nadanie zwrotowi "co najmniej raz na 28 dni" znaczenia niezgodnego z treścią pkt. 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 581/2010 r. oraz art. 10 ust. 5 lit. c) rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z załącznikiem IB rozporządzenia nr Rady (EWG) nr 3821/85, Sąd postanowił uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 10, art. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 156 § 2 k.p.a.), albowiem wnikliwa analiza akt administracyjnych jest podstawą do sformułowania wniosku, że organy orzekające w sprawie dochowały nałożonych przez ustawę obowiązków proceduralnych. WSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji zastosuje ponownie wyżej wskazane przepisy prawa polskiego i prawa unijnego, nadając im treść zgodną z wykładnią ustaloną przez Sąd, odnosząc je do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz formułując właściwe rozstrzygnięcie sprawy. W zależności od ostatecznie ustalonej liczby dni "rejestrowanej działalności" organ wyda stosowną decyzję. W szczególności organ ustali, czy istotnie – jak twierdzi skarżący – dzień kontroli "był dopiero 21 dniem aktywności kierowcy od pobrania dokonanego w dniu [...] lutego 2015 roku" i czy w związku z powyższym należy umorzyć postępowanie, czy też wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił wszystkich elementów stanu faktycznego, które miały w niniejszej sprawie znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, gdyż dla stwierdzonego naruszenia w postaci uchybienia obowiązkowi wczytywania danych z karty kierowcy zasadnym było przyjęcie jedynie dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 581/2010 r., które nie stanowią wszystkich dni kalendarzowych, jak przyjęły to organy orzekające w sprawie, podczas gdy postępowanie organów administracji było prawidłowe i precyzyjnie odniesiono się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu skarżącego, organ wyjaśnił szczegółowo i dobitnie przyczyny, dla których stosując art. 92a ust. 1 u.t.d. nałożył na stronę karę pieniężną, wskazując, iż rozporządzenie Komisji nr 581/2010 określa maksymalne okresy wczytywania danych, natomiast art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia nr 561/2006 daje państwom członkowskim kompetencje do określania częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, iż dopuszczalne jest określenie krótszych terminów wczytywania danych, co zrealizowane zostało przez § 3 pkt 1 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, co znalazło należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchylnej decyzji (Vide: strona 5 in fine i kolejna uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego); 2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006 i przepisów załącznika IB do rozporządzenia Rady nr 3821/85, art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. Nr 159, poz. 1128 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a na które to przepisy powoływał się organ administracji, i z których wynika w jakich okresach dane te winny być wczytywane. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w swej istocie sprowadzają się do kontroli wyroku Sądu I instancji w zakresie przeprowadzonej przez tenże Sąd oceny objętej skargą decyzji, której skutkiem było stwierdzenie, że organ nie uwzględnił treści punktu 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 581/2010 określającego, że za dni zarejestrowanej działalności należy uznać wyłącznie dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana, w efekcie czego naruszył powołany zapis punkt 3 preambuły rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny za trafną uznał ocenę sprawy, jakiej dokonał Sąd I instancji, uznając, że organ niedostatecznie wyjaśnił i rozważył sprawę w zakresie, w jakim na stronę skarżącą nałożono karę sklasyfikowaną w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Komisji nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Jednak, przy dokonywaniu wykładni tego przepisu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, należy mieć na uwadze treść pkt. 3 preambuły do rozporządzenia Komisji nr 581/2010, który stanowi wyraźnie, że: "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt. 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega zatem wątpliwości, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt. 3 preambuły. Wbrew twierdzeniu organu, przy realizacji obowiązku wczytywania danych, podmiot obowiązany powinien uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ powinien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy (por. wyroki NSA z dnia: 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1260/16; 9 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2950/16). Odnosząc się do postawionej w motywach skargi kasacyjnej tezy organu, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu w istocie ustanawiają krótsze terminy wczytywania danych, na co zezwala art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 561/2006, NSA stwierdza, że o ile faktycznie ustalone w art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 581/2010 okresy do wczytania danych są okresami maksymalnymi, co oznacza, że państwo członkowskie może ustalić okresy krótsze, to jednak ustalone krótsze okresy muszą uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Organ, dokonując wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, w myśl którego dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni, nie mógł pominąć treści pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 581/2010 przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców (por. wyroki NSA z: dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2677/14, 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; 9 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2950/16). Do stosowania przepisów rozporządzenia Komisji zobowiązywała organ treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym. Według art. 2 rozporządzenia Komisji nr 581/2010, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.