II GSK 2950/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1028/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. S. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r., uwzględnił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylając tą decyzję oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nałożył na skarżącego karę w wysokości 6.500 zł w związku ze stwierdzonymi w czasie kontroli przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie w dniach od 10 do 25 lipca 2014 r., naruszeniami obowiązujących przepisów, w tym w zakresie regulacji czasu pracy kierowców oraz zgodności wykonywania działalności gospodarczej z przepisami regulującymi częstotliwość i pobieranie danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków ich przechowywania przez podmioty wykonujące przewozy drogowe. Organ, powołując się na wyniki przeprowadzonej kontroli, w oparciu o analizę wykresówek, stwierdził, że w przypadku kierowców J. K., K. M., M. K., J. K. oraz J. S. doszło do skrócenia dziennego czasu odpoczynku co łącznie na podstawie lp. 5.3.1 i 5.3.2 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.), skutkowało wymierzeniem kary w łącznej kwocie 1.700 zł. Organ wskazał, że w czasie kontroli nie wskazano wydruków, adnotacji czy też innych zapisków uzasadniających w stwierdzonych przypadkach odstępstwo od przestrzegania obowiązującego czasu prowadzenia pojazdów. Karę w kwocie 880 zł organ wymierzył w związku ze stwierdzonymi przypadkami przekroczenia przez kierowcę J. K.a maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 do 30 min. i za każde następne rozpoczęte 30 min., tj. na podstawie lp. 5.2.1 i 5.2.2 załącznika nr 3 do ustawy. Odnośnie tej kary organ podniósł, że aczkolwiek w jednym przypadku kierowca jako usprawiedliwienie przedmiotowego przekroczenia wskazał przewożenie towaru znacznej wartości, to okoliczność ta była do przewidzenia i nie mogła stanowić podstawy odstąpienia od ukarania. Kolejne naruszenie przepisów, za które na podstawie lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy wymierzono łącznie karę 4000 zł (8 razy po 500 zł), dotyczyły stwierdzonych naruszeń obowiązku określonego w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. Nr 159 poz. 1128 ze zm.), tj. co najmniej raz na 28 dni. Główny Inspektor Transportu Drogowego objętą skargą decyzją z dnia 18 (19 prawidłowa data decyzji) sierpnia 2015 r., utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy poczynił zbieżne z organem I instancji ustalenia co do ujawnionych podczas kontroli w przedsiębiorstwie odwołującego naruszeń. Odnośnie naruszeń opisanych w lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d., organ powołał się na art. 8 ust. 1-4 i 8 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. Co do przekroczeń przez kierowcę maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, za które to naruszenia została wymierzona na podstawie lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym kara w łącznej kwocie 800 zł, organ odwoławczy powołał się natomiast na treść art. 7 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Odnośnie stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji naruszeń o jakich mowa w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 23 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180 poz. 1494 ze zm.), minister właściwy do spraw transportu, kierując się koniecznością zagwarantowania okresowego i regularnego pobierania danych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy oraz przechowywania tych danych przez podmiot wykonujący przewozy drogowe z zachowaniem wymagań, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006, określi, w drodze rozporządzenia, częstotliwość pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunki ich przechowywania przez podmioty wykonujące przewozy drogowe. Kwestia pobierania i przechowywania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców została uregulowana w rozporządzeniu z dnia 23 sierpnia 2007 r., jego § 4 ust. 1 pkt 1. Organ wskazał, że do naruszenia tego obowiązku doszło w przedsiębiorstwie odwołującego się w kontrolowanym okresie w 8 przypadkach. W tym zakresie organ odniósł się do podniesionej w odwołaniu kwestii niedostosowania przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. okresu, do przepisów związanych z prowadzeniem ewidencji czasu pracy i naliczaniem wynagrodzeń w okresach miesięcznych, wyjaśniając, że rozporządzenie Komisji nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. U. UE. 2.7.2010), określa maksymalne okresy wczytywania danych. Obowiązujący natomiast art. 10 ust. 5 lit. a ppkt ii rozporządzenia nr 561/2006 (WE) daje Państwom Członkowskim kompetencję do określenia częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, że dopuszczalne jest określenie krótszych terminów wczytywania danych. Krótszy, bo 28 dniowy termin, wynika z treści § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. i znajdował on w sprawie, zdaniem organu, zastosowanie. Przepisy rozporządzenia Komisji (UE Nr 581/2010) miałyby zastosowanie jedynie wtedy gdyby Państwo Członkowskie określiło dłuższe okresy sczytywania danych, wówczas obowiązywałyby okresy maksymalne określone przez Komisję. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92 b i art. 92 c ustawy o transporcie drogowym. Uwzględniając skargę na tą decyzję Sąd I instancji stwierdził, że niedostatecznie wyjaśniona i rozważona została sprawa w związku z wymierzeniem skarżącemu kary w łącznej kwocie 4.000 zł na podstawie lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że organy orzekające przy wymierzaniu tej kary nie rozważyły należycie i nie uwzględniły w związku art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, treści pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, która to treść miała w sprawie zastosowanie jako odmienna od treści § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r., na której oparto się przy orzekaniu w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazał, że z zapisu przepisu unijnego wynika, że określając maksymalne okresy na wczytywanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Tymczasem przy wymierzaniu kary organy oparły się na wyliczeniach dni kalendarzowych. Nastąpiło to zatem z naruszeniem pkt 3 preambuły oraz art. 2 przedmiotowego rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Co do uwzględnienia przy określaniu maksymalnego okresu na wczytywanie danych z karty kierowcy wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, Sąd powołał się na stanowisko judykatury, zgodnie z którym okresami składającymi się z dni niezarejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorcy przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Nie były to zatem wszystkie dni kalendarzowe jak to przyjęły organy w niniejszej sprawie. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi w zakresie odpowiedzialności przedsiębiorcy w związku z naruszeniami dotyczącymi obowiązkowych okresów odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia przez kierowcę pojazdu bez przerwy. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) oraz 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły wszystkich elementów stanu faktycznego, które miały w niniejszej sprawie znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, gdyż dla stwierdzonego naruszenia w postaci uchybienia obowiązkowi wczytywania danych z karty kierowcy zasadniczym było przyjęcie jedynie dni zarejestrowania działalności w rozumieniu punktu 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, które nie stanowią wszystkich dni kalendarzowych, jak przyjęły to organy orzekające w sprawie, podczas gdy postępowanie organu administracji było prawidłowe i precyzyjnie odnosiło się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu skarżącego (vide strona 8 in fine i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego), organ wyjaśnił szczegółowo i dobitnie przyczyny, dla których stosując art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nałożył na stronę karę pieniężną wskazując, iż rozporządzenie Komisji (UE) 581/2010 określa maksymalne okresy wczytywania danych, natomiast art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia (WE) 561/2006 daje państwom członkowskim kompetencje do określenia częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, iż dopuszczalne jest określenie krótszych terminów wczytywania danych, co zrealizowane zostało przez § 3 pkt 1 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, co znalazło należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchylonej decyzji; 2) prawa materialnego – art. 10 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 561/2006 i przepisów załącznika IB do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a na które to przepisy powoływał się organ administracji i z których jasno wynika w jakich okresach dane te powinny być wczytywane. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu. Sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, w swej istocie sprowadzając się do kontroli wyroku Sądu I instancji w zakresie przeprowadzonej przez tenże Sąd oceny objętej skargą decyzji, której skutkiem było stwierdzenie, że organ nie uwzględnił treści punktu 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 określającego, że za dni zarejestrowanej działalności należy uznać wyłącznie dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana, w efekcie czego naruszył powołany zapis punkt 3 preambuły rozporządzenia oraz jego art. 2 w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny za trafną uznał ocenę sprawy, jakiej dokonał Sąd I instancji uznając, że organ niedostatecznie wyjaśnił i rozważył sprawę w zakresie, w jakim na stronę skarżącą nałożono karę sklasyfikowaną w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Jednak, dokonując wykładni tego przepisu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, należy mieć na uwadze treść pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, który stanowi wyraźnie, że: "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega zatem wątpliwości, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły. Wbrew twierdzeniu organu, przy realizacji obowiązku wczytywania danych, podmiot obowiązany powinien uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ powinien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy (por. wyroki NSA z dnia: 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1260/16). Odnosząc się do postawionej w motywach skargi kasacyjnej tezy organu, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w istocie ustanawiają krótsze terminy wczytywania danych, na co zezwala art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia (WE) 561/2006, należy stwierdzić, że o ile faktycznie ustalone w art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 581/2010 okresy do wczytania danych są okresami maksymalnymi, co oznacza, że państwo członkowskie, może ustalić okresy krótsze, to jednak ustalone krótsze okresy muszą uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Organ, dokonując wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r., w myśl którego dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni, nie mógł pominąć treści pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 581/2010 przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2677/14 oraz wyrok z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15). Do stosowania przepisów rozporządzenia Komisji zobowiązywała organ treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym. Według art. 2 rozporządzenia Komisji nr 581/2010, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postanowiono jak w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.