IV SAB/Wr 705/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Starosty Średzkiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 26 lutego 2025 r. I. stwierdza bezczynność Starosty Średzkiego w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 26 lutego 2025 r., uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Starostę Średzkiego do rozpoznania wniosku strony, o którym mowa w pkt I sentencji wyroku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia opisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Starosty Średzkiego na rzecz B. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. M. jest bezczynność Starosty Średzkiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 26 lutego 2025 r. Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 26 lutego 2025 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty Średzkiego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) decyzji zatwierdzającej projekt budowlany dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...]/[...][...]-[...], obręb W., gm. M.; 2) projektu zagospodarowania terenu jako załącznika do ww. decyzji – część opisowa i część graficzna; 3) projektu architektoniczno-budowlanego załączonego do decyzji nr 575/2023 wydanej przez Starostę Średzkiego dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...]/[...] [...]-[...], obręb W., gm. M., część opisowa i graficzna. Domagała się wydania kserokopii tych dokumentów. Decyzją z dnia 7 maja 2024 r. Starosta Średzki odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że opisane w sentencji decyzji informacje nie podlegają udostępnieniu z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej. u.d.i.p.), odnoszące się do prywatnych danych osób fizycznych oraz praw autorskich. Decyzja organu I instancji – w związku z odwołaniem Skarżącej - została przekazana Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, które orzeczeniem z dnia 28 kwietnia 2025 r. uchyliło rozstrzygnięcie Starosty Średzkiego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że sporne informacje mają charakter informacji publicznej, zaś Starosta jest organem ustawowo zobowiązanym do ich udostępnienia. Odnosząc się do wskazanych przez organ I instancji przesłanek wyłączających możliwość udostępnienia informacji organ odwoławczy wyjaśnił, że przy udostępnieniu projektów budowlanych nie chodzi o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu wytworzonego na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę, nadto obowiązkiem udostępnienia objęte są nie tylko dokumenty przez dany organ wytworzone ale także te, którymi się on posługuje przy realizacji powierzonych zadań. Tym samym powołana w tym zakresie w decyzji organu I instancji argumentacja nie mogła stanowić podstawy do odmowy udzielenia wnioskowanych danych. W zakresie drugiej z powoływanych przesłanek – ochronę prywatności - Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowisko organu I instancji uznało za co najmniej przedwczesne. W dalszych uwagach wskazało na wyłączenie ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. względem osób pełniących funkcję publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Okoliczności tych nie przeanalizowano i dokonano właściwych ustaleń faktycznych, co organ winien uzupełnić w ponownie prowadzonym postępowaniu. Po otrzymaniu decyzji organu odwoławczego Starosta Średzki wystosował do Skarżącej pismo z dnia 22 maja 2025 r. zatytułowanie "zawiadomienie o kontynuowaniu postępowania", w którym opisał okoliczności sprawy, w tym fakt wydania decyzji kasacyjnej oraz wynikające z niej zalecenia. Poinformował, że po zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego pisemnie poinformuje Skarżącą o dalszym biegu sprawy oraz o prawie do zgłoszenia zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W dniu 10 czerwca 2025 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Starosty Średzkiego w zakresie żądanych informacji. Domagała się także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisała okoliczności sprawy zaznaczając, że decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu otrzymała w dniu 21 maja 2022r. Od tego momentu upłynęło już 19 dni, co narusza czternastodniowy termin na udostępnienie informacji publicznej wskazany w ustawie, organ zaś nie wyznaczył innego terminu udostępnienia żądanych danych. Skarżąca wskazała, że z informacji uzyskanych drogą telefoniczną powzięła wiedzę, że podobno organ wystąpił do inwestora o "udzielenie jakiś zgód", co w opinii Skarżącej nie może być przeszkodą w załatwieniu jej wniosku. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za bezzasadną stwierdzając, że postępowanie było prowadzone prawidłowo. W dalszych uwagach organ opisał okoliczności sprawy wskazując na daty oraz fakt wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wydanie decyzji rozpoznającej wniosek Strony, wniesienie odwołania i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ otrzymał w dniu 16 maja 2025 r. Następnie wskazał na wystosowane do Strony w dniu 22 maja 2025 r., zawiadomienie o kontynuowaniu postępowania oraz pismo z dnia 26 maja 2025 r. zgodne z zaleceniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a skierowane do właściciela nieruchomości. Końcowo wskazał, że w dniu 26 czerwca 2025 r. otrzymał zwrot korespondencji kierowanej do Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z przywołanych stwierdzeń wynika, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu należy ocenić, czy istniał obowiązek adresata do rozpoznania wniosku strony w zakreślonym terminie oraz czy wywiązał się on ze swojej powinności. Na tle informacji publicznej obszar badania tych zagadnień wymaga zatem ustalenia, czy podmiot będący adresatem wniosku jest ustawo zobowiązany do takich działań, po drugie czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na te wątpliwości, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę. Zachowując opisaną kolejność rozważanych zagadnień odnotowania wymaga, co nie jest z resztą między stronami sporne, że adresat wniosku jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W istocie w sprawie nie jest sporne, że zakres informacji jakich domaga się Skarżąca stanowi informację publiczną, co przyznał organ w treści decyzji wydanej w dniu 7 kwietnia 2025 r., a pogląd ten podzielił i słusznie organ odwoławczy w decyzji z dnia 28 kwietnia 2025 r. Niewątpliwie decyzja w zakresie pozwolenia na budowę, co do której w tej sprawie nie ma sporu i została udostępniona Stronie w dniu 7 kwietnia 2025 r. jest aktem administracyjnym i dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. i co do zasady podlega udostępnieniu. Tym samym projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany stanowiące załączniki do ww. decyzji, mieszczą się w zakresie powołanego przepisu stanowiąc także dokumenty urzędowe. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które projekt budowlany uznają za informację publiczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 2875/22, z dnia 9 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 3790/21, z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2195/22, orzeczenia dostępne w CBOSA). Przyjęcie takiej kwalifikacji nie oznacza, że sporne informacje winny być wnioskodawcy udostępnione. Dostęp do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru nieograniczonego i może podlegać ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem procedując wniosek o udostępnienie spornych informacji koniczne jest zbadanie przez organ, czy ich udostępnienie narusza prawa do prywatności, jeśli odpowiedź będzie pozytywna, konieczne jest jest zbadanie dalszych przesłanek wynikających z tego przepisu, tj. statusu tych osób oraz ich woli co do ujawnienia tych danych. A zatem dokonanie ustaleń i ocen, o których mowa w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2025 r. Rozpoznanie wniosku Strony może być zatem zrealizowane – w zależności od poczynionych ustaleń albo poprzez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanych informacji albo poprzez czynność materialno techniczną – udostępnienia informacji. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że w dniu wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku Strony, zatem w kontekście celu tej skargi istotne jest to, czy miał do tego prawo w świetle obowiązujących regulacji prawnych, czy też popadł w zwłokę. Tym samym spór w niniejszej sprawie zawęża się do tego, czy procedując wniosek Strony organ naruszył terminy ustawowe zakreślone na rozpoznanie sprawy. W opinii Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa termin na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w art. 13 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W realiach rozpoznawanej sprawy sytuacja jest szczególna, gdyż w sprawie, w odpowiedzi na wniosek z dnia 26 lutego 2025 r. została wydana decyzja, którą następnie uchylił do ponownego rozpoznania organ odwoławczy. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ustawa dostępowa – jako ustawa szczególna, regulująca w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej - do regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) odsyła ale tylko w określonym zakresie. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odesłanie zawarte w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy wyłącznie decyzji, a zatem nie będzie miało zastosowania do terminów na udostępnienie informacji publicznej, także terminów na wydanie tejże decyzji. Pogląd ten ma uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z wypowiadanymi tam tezami terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. mają zatem zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/14, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Go 31/22; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Nie wszystkie bowiem sprawy o udostępnienie informacji publicznej będą na tyle proste, aby mogły zostać rozstrzygnięte niezwłocznie, niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 210/13, dostępny CBOSA), przy czym ustawodawca miał to na uwadze przy regulacji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14, dostępny w CBOSA). Przekładając te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że organ nie dochował terminów ustawowych na rozpoznanie wniosku Strony. Jak wynika z akt decyzja organu z dnia 7 kwietnia 2025 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięciem z dnia 28 kwietnia 2025 r. Orzeczenie to organ otrzymał w dniu 16 maja 2025 r. Zatem termin na rozpoznanie wniosku Strony (czy to udostępnienie informacji, czy też podjęcie innych prawem przewidzianych czynności lub aktów) upływał z dniem 30 maja 2025 r. (piątek). W tym terminie organ nie rozpoznał wniosku Strony, nie skorzystał także z uprawnień przewidzianych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż pomimo zawiadomienia Strony pismem z dnia 22 maja 2025 r. o kontynuowaniu postępowania nie wskazał terminu jego zakończenia (podkreślenie Sądu), czego z kolei bezwzględnie wymaga treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dają podstaw do przyjęcia, że bez powiadomienia, o jakim stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p., możliwe jest skuteczne powoływanie się na termin dwumiesięczny i w konsekwencji skuteczne kwestionowanie stanu bezczynności, gdy reakcja na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nastąpiła po upływie 14 dnia, przed upływem dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Ustawowy termin na udostępnienie informacji publicznej nie może ulec wydłużeniu bez wystosowania przez organ stosownego powiadomienia na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skorzystanie z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek (możliwości wynikającej z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. powiadomienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2660/18, dostępny w CBOSA). Organ nie przedłużył zatem terminu rozpoznania sprawy popadając tym samym w bezczynność w zakresie procedowania wniosku Strony. Przekroczenia terminu, powodujące stan bezczynności organu, ma charakter obiektywny bowiem istota bezczynności sprowadza się do niezałatwienia sprawy w ustawowo określonym terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec tego konieczne stało się stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku Strony z dnia 26 lutego 2025r. oraz zobowiązanie go do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd był zobowiązany do oceny ,czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Wadliwość postępowania organu wynikała z błędnej wykładni obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, a okoliczność ta nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Uznając, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji zobowiązując organ do rozpoznania wniosku Strony z dnia 26 lutego 2025 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.