II SAB/Go 31/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B.B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. B.B. zwróciła się do Urzędu Gminy, na adres poczty elektronicznej tego Urzędu o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wniosku, dalej w skrócie u.d.i.p.), na wskazany przez nią adres mailowy, informacji publicznej w zakresie: - dokumentów zawierających informacje o wysokości otrzymanych dotacji na zadania własne i zlecone gminy w zakresie świadczenia opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych w latach 2018-2021; - dokumentów zawierających informacje o wysokości udzielonego dofinansowania do programów zdrowotnych i programów polityki zdrowotnej dotyczących profilaktyki chorób (wraz z ich wskazaniem) w latach 2018-2021; - dokumentów zawierających ocenę efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018-2021; - potwierdzeń/pism urzędowych będących świadectwem podejmowanych działań wynikających z rozeznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018-2021. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lutego 2022 r. (wysłanym pocztą elektroniczną następnego dnia, tzn. [...] lutego 2022 r.) Wójt Gminy stwierdził, iż wnioskowane informacje należą do katalogu informacji przetworzonych, w związku z czym wezwał wnioskodawczynię do wykazania, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Jednocześnie organ na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie 1 miesiąca od daty wykazania przez wnioskodawczynię powyższej przesłanki. Niewskazanie tej przesłanki skutkować będzie wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji przetworzonej. Powyższe pismo zostało pozostawione przez wnioskodawczynię bez odpowiedzi. Pismem z dnia [...] marca 2022 r. B.B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając temu organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2022 r.; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi – a tym samym braku decyzji odmownej oraz powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji. Wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W ocenie skarżącej termin do udostępnienia informacji publicznej upłynął zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. W dniu 16 lutego 2022 r. skarżąca otrzymała wezwanie do uszczegółowienia wniosku w terminie 7 dni pod rygorem wydania decyzji odmownej. Pomimo upływu tego terminu nie otrzymała jednak żadnej odpowiedzi – w tym decyzji odmownej. Jednocześnie żądane informacje mają charakter informacji nieprzetworzonej prostej, albowiem nie żąda ona informacji zawartych w dokumentach, lecz samych dokumentów, które urząd powinien posiadać i nie musi analizować. Sam zaś wniosek nie wymaga uszczegółowienia. Organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, przedstawiając obszerną argumentację celem wykazania, że informacje objęte wnioskiem skarżącej stanowią informację publiczną przetworzoną. Wezwanie przesłane skarżącej dnia [...] lutego 2022 r. pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji organ – w związku z niewykazaniem przez skarżącą, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – decyzją z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] odmówił skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Decyzja ta została wysłana w dniu [...] marca 2022 r. na wskazany przez skarżącą adres mailowy. Powyższą decyzję Wójt Gminy załączył do akt sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia jej wniosku, wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek, procedowanie sprawy w zakresie ustalenia, iż organ dopuścił się bezczynności i ustalenia jej charakteru, jak równiez zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. czy też (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1991/12, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05; postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 tej ustawy. Dlatego też skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wobec powyższego wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie p.p.s.a.). W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Definicję tę doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty przez użycie zwrotu "w szczególności". Sprawia to, że dostęp do informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich lub jest w ich posiadaniu. Za takowe uznaje się bowiem wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż wójt gminy jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną, co jest w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli natomiast informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (por. np. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 stycznia 2022 r., II SAB/Go 204/21 czy WSA w Olsztynie z 10 lutego 2022 r., II SAB/Ol 5/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność w omawianym przedmiocie ma miejsce również wówczas, gdy podejmując te czynności podmiot zobowiązany nie udostępni informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie (J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010/5-6, s. 109). Terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. mają zatem zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2014 r., II SAB/Kr 242/14). Nie wszystkie bowiem sprawy o udostępnienie informacji publicznej będą na tyle proste, aby mogły zostać rozstrzygnięte niezwłocznie, niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z 20 lutego 2013 r., I OSK 210/13), przy czym ustawodawca miał to na uwadze przy regulacji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok NSA z 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14). W rozpatrywanej sprawie spór pomiędzy skarżącą a organem koncentrował się wokół tego czy po pierwsze, Wójt Gminy pozostawał w bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku B.B. z dnia [...] lutego 2022 r. oraz po drugie, czy informacja publiczna będąca przedmiotem wniosku stanowi informację publiczną prostą czy też przetworzoną. W niniejszej sprawie Wójt Gminy otrzymał wniosek skarżącej za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] lutego 2022 r. Organ miał zatem 14 dni na udostępnienie żądanej informacji, względnie na zawiadomienie w tym terminie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego niż 2 miesiące – innego terminu na udostępnienie informacji. Skierowanie przez organ do skarżącej przed upływem 14 dni wezwania do wykazania w zakreślonym terminie przesłanki szczególnie uzasadnionego interesu publicznego mieści się w kategorii "powiadomienia o powodach opóźnienia" czyli w zakresie przedmiotowym art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Stanowisko takie jest uzasadnione tym bardziej, iż w omawianym wezwaniu zawarto również wskazanie, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie 1 miesiąca od daty wykazania przez skarżącą powyższej przesłanki. Innymi słowy, stan faktyczny niniejszej sprawy, a ściślej rzecz biorąc opisywane wezwanie, odpowiada tym elementom hipotezy normy prawnej z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., które dotyczą czynności "powiadamiania o powodach opóźnienia" (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 8 czerwca 2021 r., IV SAB/Wr 228/21). Tok czynności organu prowadzi do konkluzji, że na dzień wniesienia skargi (tzn. [...] marca 2022 r.) organ nie pozostawał jeszcze w bezczynności. Po otrzymaniu wniosku ([...] lutego 2022 r.) podjął bowiem w terminie 14 dni od tej daty stosowne działania natury procesowej celem załatwienia sprawy poprzez skierowanie wezwania do skarżącej ([...] lutego 2022 r.) i oczekując na odpowiedź – wyznaczył termin na załatwienie sprawy (1 miesiąc od daty wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przedmiotowej informacji publicznej). Biorąc pod uwagę, że wobec braku reakcji skarżącej na wezwanie Wójt Gminy wydał w dniu [...] marca 2022 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uznać należy, iż załatwienie sprawy nastąpiło nie tylko w jednomiesięcznym terminie wyznaczonym omawianym wezwaniem, ale przede wszystkim w terminie zakreślonym ustawą, tzn. 2 miesięcy od daty otrzymania wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Skoro najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić załatwienie wniosku, jest termin 2 miesięcy od daty jego złożenia (por. wyroki NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 1938/10 oraz z 15 marca 2017 r., I OSK 1325/15; wyrok WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2021 r., II SAB/Po 116/20), w rozpatrywanej sprawie organ tego terminu dochował, wydając decyzję w terminie wcześniejszym i nie pozostając w trakcie jego biegu w bezczynności. Tymczasem skarga została wniesiona przed upływem wskazanych wyżej terminów, tzn. 7 marca 2022 r. i wobec tego była przedwczesna. Stanowisko, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności w momencie wniesienia jej do sądu, jest ugruntowane w orzecznictwie oraz znajduje aprobatę w doktrynie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r., kom. do art. 149, uwaga II.1; Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149, LEX; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16, uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19). Z uwagi na przebieg postępowania organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie, albowiem wszystkie czynności zostały podjęte w ustawowym terminie, stąd też w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p., przy czym organ w sposób przekonujący wyjaśnił, dlaczego przedłużył termin załatwienia sprawy. Odnosząc się do kwestii charakteru informacji publicznej objętej złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem (tzn. czy jest to informacja prosta czy też przetworzona) wskazać należy, iż na etapie skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości dokonanej przez organ administracji kwalifikacji informacji publicznej jako przetworzonej. W sytuacji, gdy organ wydał decyzję odmowną w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu społecznego, ocena czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy też przetworzoną i czy wobec tego wymagane było wykazanie szczególnie istotnego interesu społecznego oraz czy przesłanka ta została spełniona, jest możliwe w toku kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność organu zadaniem sądu jest ustalenie, czy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, a organ zobowiązany do jej udostępnienia czyni to w ustawowym terminie, albo też wydaje decyzję odmowną czy też decyzję umarzającą postępowanie. Przy kontroli bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie ma pola dla dalszej oceny charakteru żądanej informacji publicznej (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2019 r., I OSK 52/18 oraz z 3 marca 2020 r., I OSK 3747/18; wyroki WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2021 r., II SAB/Po 116/20 oraz WSA w Gdańsku z 3 marca 2021 r., II SAB/Gd 133/20). W świetle powyższych okoliczności skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.