II SA/Łd 538/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 kwietnia 2024 r. znak: SKO.4115.85.2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. MR Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r., znak: SKO.4115.85.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej także: organ I instancji) z dnia 31 stycznia 2024 r., znak: I WPŚ.4120.3145.2024, w której odmówiono M. M. (dalej także: wnioskodawczyni, wnioskująca, strona skarżąca, skarżąca) przyznania zasiłku celowego w miesiącu grudniu 2023 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków, środków odkażających, higieniczno-pielęgnacyjnych, dofinansowanie do czynszu i prądu, do zakupu obuwia zimowego koniecznego do noszenia ortezy miękkiej, do zakupu odzieży zimowej oraz pościeli. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 15 grudnia 2023 r. M. M. wystąpiła do organu I instancji z prośbą o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego w grudniu 2023 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków, środków odkażających, higieniczno-pielęgnacyjnych, dofinansowanie do czynszu i prądu, do zakupu obuwia zimowego koniecznego do noszenia ortezy miękkiej, do zakupu odzieży zimowej oraz pościeli. Następnie organ odwoławczy przytoczył motywy rozstrzygnięcia organu I instancji, z których wynikało, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia nastąpiła z powodu braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni. Dalej organ II instancji, przytaczając treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 - 4, art. 4, art. 7, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 12, art. 36, art. 39, art. 39a, art. 40, art. 106 ust. 4 i 4a, art. 107 ust. 1, 4 i 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 901) (dalej: u.p.s.) oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893) (dalej: rozporządzenie), wskazał, iż decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad taki przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy sporządza się aktualizację wywiadu nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Organ podkreślił, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Niewyrażenie natomiast zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej - stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ przypomniał, że na mocy przepisów rozporządzenia wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy podmiotu uprawnionego, albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Stosownie do zapisów rozporządzenia, pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Organ wskazał, że niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy strony z organem, a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej, jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. W ocenie organu II instancji M. M. nie wypełniła obowiązku współdziałania z organem pomocowym. Nie ulega wątpliwości, że pracownik socjalny podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony i próby te okazały się bezskuteczne. Bezspornie M. M. nie wyrażała woli na przeprowadzenie wywiadu w jej miejscu zamieszkania, wywodząc o zagrożeniu epidemiologicznym, które miało stać temu na przeszkodzie. W toku całego postępowania strona nie wyrażała zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, wnosząc zamiast tego o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w formie telefonicznej. Okoliczności tej nie neguje także pełnomocnik strony, podnosząc twierdzenie, iż w sprawie w ogóle nie ma potrzeby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zaś jeśli taki musiałby już mieć miejsce to jedyną akceptowalną formą jest wywiad telefoniczny. Organ odwoławczy w swoich wywodach wskazał, m.in. że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy jest zasadą, natomiast przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w formie telefonicznej jest sytuacją wyjątkową, którą uzasadniać powinny szczególne okoliczności. Zastosowanie tej formy jest uzasadnione tylko, jeśli ze względów związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przeprowadzenie wywiadu w formie wymaganej przez przepisy ustawy o pomocy społecznej napotyka obiektywne problemy, po których ustąpieniu konieczne jest jednak przeprowadzenie wywiadu bezpośrednio. Organ przypomniał, iż z dniem 1 lipca 2023 r. odwołano na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. z 2023 r., poz.1118). W ocenie organu odwoławczego, z akt sprawy nie wynika, aby na przeszkodzie przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni stały powody związane z przeciwdziałaniem COVID-19 w szczególności, aby strona pozostawała na kwarantannie. M. M. żądając przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w formie telefonicznej powoływała się ogólnie na (zniesiony) stan epidemii, fakt samotnego zamieszkiwania w niewielkim lokalu i obawę o swoje zdrowie, niemniej trudno uznać to za uzasadniające odstąpienie od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na zasadach przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, tj. w miejscu zamieszkania bądź pobytu wnioskodawczyni. Organ odwoławczy podkreślił, że pracownicy socjalni, jak zauważył pełnomocnik strony, działają w różnych środowiskach, w tym w dużej mierze wśród osób schorowanych, w podeszłym wieku, często niesprawnych czy niezdolnych do samodzielnej egzystencji, w przypadkach obiektywnie o wiele bardziej złożonych niż ma to miejsce w niniejszej sprawie. Pracownicy socjalni są przygotowani do wizyt w środowiskach podopiecznych, korzystają – z troski o własne bezpieczeństwo - z odpowiednich środków ochrony, pozwalających na zachowanie reżimu sanitarnego. W przekonaniu organu odwoławczego, subiektywna obawa o własne zdrowie nie uzasadnia odstąpienia od wymaganych czynności w miejscu zamieszkania strony. Zauważono, iż strona ma kontakt z osobami z zewnątrz - choćby ze swoim pełnomocnikiem. Strona musi także gdzieś zaopatrywać się (w produkty spożywcze, lecznicze czy higieniczne) samodzielnie dokonując tych zakupów albo korzystając z pomocy innych osób – co wymusza regularny kontakt. Jak wynika z akt sprawy, jednym z żądanych świadczeń jest wydanie biletu miesięcznego MPK – co wskazuje, iż strona zamierza przemieszczać się po mieście z wykorzystaniem środków komunikacji publicznej. Niezrozumiałym dla organu pozostaje zatem dlaczego akurat ta jedna forma kontaktu - tj. kontakt ze strony pracownika socjalnego - budzi w stronie aż tak duże obawy. Nie uzasadnia tego również fakt samotnego zamieszkiwania strony czy też jej małe mieszkanie - pracownicy socjalni działają w różnych środowiskach, często także wśród osób samotnych, nierzadko niezdolnych nawet do samodzielnego zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych, zamieszkujących w lokalach o różnej wielkości, standardach i wyposażeniu. Nie ma, w ocenie organu, odwoławczego żadnego ryzyka dla osoby samotnie gospodarującej w kontakcie z pracownikiem socjalnym. Wręcz przeciwnie, kontakt ten jest tym bardziej wskazany - tak aby możliwa była pełna i jednoznaczna ocena warunków w jakich żyje wnioskująca oraz jej rzeczywistych potrzeb życiowych i ustalenie najbardziej adekwatnych form i zakresu pomocy. Stanowisko to jest uzasadnione tym bardziej, iż strona zgłasza stałe pogorszenie sytuacji zdrowotnej, co jest ewidentnym wskazaniem do przeprowadzenia czy aktualizacji wywiadu środowiskowego. Organ podkreślił przy tym, że w czasie wywiadu obecna może być wskazana przez stronę osoba, np. członek rodziny, zaufany sąsiad czy pełnomocnik. Organ zauważył, iż pracownik socjalny nie miał osobistego kontaktu ze stroną od 3 lat - nie był w tym czasie w miejscu jej zamieszkania, nie weryfikował warunków jej życia i potrzeb - już sama ta okoliczność jest ewidentnym wskazaniem do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i, wbrew twierdzeniom pełnomocnika, nie mogą tego wywiadu zastąpić składane pisemnie wnioski i oświadczenia, czy też rozmowa telefoniczna. Strona nie odbiera domofonu, nie otwiera drzwi, nie odbiera telefonu, nie odpisuje na smsy itd. Okoliczności te budzą wątpliwości organu pomocy społecznej, zaś powody unikania kontaktu przez stronę są niezrozumiałe. Organ podkreślił, że aktualizację wywiadu środowiskowego przeprowadza się niezwłocznie po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Ponadto wywiad bądź jego aktualizacja przeprowadzane są zawsze w przypadku wątpliwości co do rzeczywistej sytuacji strony – wywiad telefoniczny nie pozwala bowiem na dokonanie przez pracownika socjalnego własnych obserwacji i zweryfikowania podawanych telefonicznie informacji. Organ II instancji stwierdził, że z dokumentów sprawy wynika, iż organ pomocy społecznej informował wielokrotnie o konieczności przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania strony, jak również o tym, że wywiad telefoniczny jest niewystarczający. Próby przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania strony okazały się niestety bezskuteczne - wobec konsekwentnej odmowy ich przeprowadzenia przez stronę i jej pełnomocnika, który w kierowanej do organu korespondencji mailowej odrzucał jakąkolwiek możliwość przeprowadzenia czynności w miejscu zamieszkania oraz negował ich zasadność. Opisane zachowanie strony zasadnie, w ocenie organu odwoławczego, zostało zakwalifikowane przez organ I instancji jako przejaw braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, albowiem skutecznie przeprowadzenie takiego wywiadu uniemożliwiono. Działanie takie uzasadnia przyjęcie, iż strona uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz odmawia współdziałania z organami pomocy społecznej, co wyklucza możliwość przyznania jej jakiegokolwiek świadczenia. Organ zarazem nie podzielił twierdzeń pełnomocnika co do złośliwości pracowników organu wobec wnioskującej, czy też co do ich odpowiedzialności za sytuację życiową w jakiej się ona znajduje. Z akt sprawy wynika bowiem, iż pracownicy socjalni podejmowali szereg prób nawiązania kontaktu z wnioskującą i ustalenia jej aktualnej sytuacji życiowej, oceny jej potrzeb i możliwości oraz dostosowania do nich właściwych form i zakresu pomocy. Działania te spotkały się z negatywną reakcją, prezentowaną głównie w przesyłanej do organu korespondencji mailowej, w której to kategorycznie negowano zasadność oraz możliwość jakiejkolwiek weryfikacji przedstawianych okoliczności w miejscu pobytu wnioskującej. W tych właśnie działaniach - a nie działaniach pracowników socjalnych – organ odwoławczy upatruje uniemożliwienie ustalenia aktualnej sytuacji życiowej strony i przyznanie jej koniecznej pomocy. W takim stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego, wydana decyzja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, jest prawidłowa, adekwatna do zgromadzonego materiału dowodowego i właściwie uzasadniona. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik M. M., zarzucając naruszenie przepisów: a) postępowania tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ocenę faktów i materiału dowodowego zebranego w sprawie, sprzecznie z rzeczywistością i faktyczną treścią materiału w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na nieprawdziwych okolicznościach, które nie miały miejsca, akceptację naruszeń organu I instancji w tym zakresie; b) postępowania art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw poprzez oparcie rozstrzygnięcia na fałszywych okolicznościach, które nie miały miejsca oraz odstąpienie od utrwalonej, stałej praktyki przeprowadzania wywiadów środowiskowych u wnioskodawczyni telefonicznej, za czym przemawiała i nadal przemawia sytuacja życiowa, zdrowotna oraz sytuacja epidemiologiczna w kraju, akceptację naruszeń organu I instancji w tym zakresie; c) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4, art. 11 ust. 2, art. 38 u.p.s.; d) art. 11 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 4 i 4a u.p.s.; e) art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; - poprzez ich niezastosowanie i brak przyznania świadczeń mimo spełnienia warunków do ich przyznania i przeprowadzenia wywiadu oraz jego aktualizacji i ustalenia wszystkich wymaganych objętych nimi informacji, w tym nieuwzględnienie formy telefonicznej aktualizacji, która wobec sytuacji skarżącej, w tym zagrożenia jej zdrowia i ponownego wzrostu zachorowania na covid była dopuszczalna, wskazana i możliwa i o której zapewnił sam pracownik organu a także mimo faktu, że obecnie skarżąca odpowiedziała na wezwanie przesłane drogą pisemną, stawiając się w wyznaczonym terminie, w wyznaczonym miejscu i do wyznaczonego pracownika w dniu 12 czerwca 2024 r. zaś to pracownik organu (M. K.) odmówił wówczas przeprowadzenia wywiadu mimo, że miał taką możliwość, a ponadto pracownik ten dopuścił się dalszych naruszeń, m.in. nie zapewniając nawet podstawowych środków ochrony przed zarażeniami, które miał zapewnić (brak maseczki, brak rękawiczek, brak osobnego pokoju - przyjęcie skarżącej w punkcie ksero, obecność innych osób, którym poleciła opuścić pokój dopiero po zwróceniu uwagi przez skarżącą i jej pełnomocnika) f) postępowania, tj. art 10 k.p.a. poprzez niezapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz przez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji przez co umożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych zadań. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że przepisy wymienione powyżej w punktach a - f zostały naruszone poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego (błędnie wskazano "okresowego") z powołaniem się na odmowę przez wnioskodawczynię przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, w sytuacji, gdy: ̶ nie było podstaw do wymagania takiego wywiadu w miejscu zamieszkania, wywiad taki był już przeprowadzony (w okresie krótszym niż 6 miesięcy) i od tego czasu nie zmieniły się żadne okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia kolejnego wywiadu ani jego aktualizacji (o czym oświadczyła pisemnie wraz z wnioskami), oraz w sytuacji, gdy ze względu na sytuację epidemiologiczną w kraju oraz sytuację zdrowotną i życiową wnioskodawczyni uzasadnione (oraz wystarczające) było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (aktualizacji) w formie telefonicznej; ̶ skarżąca prosiła o telefoniczną aktualizację wywiadu do czego miała prawo w jej sytuacji, a MOPS sukcesywnie to uniemożliwia ignorując jej sytuację zdrowotną, w tym choroby zakaźne (a w ostatnim czasie także grypę), kilkudniowe migreny, bezsenność, ostre problemy gastryczne i jelitowe (biegunki, wymioty), zawroty głowy, obniżoną odporność, zagrożenie COVID, oraz sytuację bytową (to, że mieszka sama); ̶ wnioskodawczyni spełniała i spełnia wszystkie przesłanki przyznania zasiłku celowego (błędnie wskazano "okresowego"); ̶ wywiad środowiskowy został faktycznie przeprowadzony przed wydaniem decyzji 11 sierpnia 2023 r. (czego pełnomocnik był świadkiem); ̶ wnioskodawczyni nie odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ani jego aktualizacji, ani nie unikała jego przeprowadzenia. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Pełnomocnik skarżącej wniósł ponadto o zobowiązanie organu do przedłożenia notatki i pozostałej dokumentacji dotyczącej wizyty skarżącej w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w MOPS przy ul. Wielkopolskiej 53 i przeprowadzenie dowodu z tej dokumentacji na fakt stawienia się skarżącej w organie celem przeprowadzenia aktualizacji wywiadu, przebiegu wizyty, zachowania i stanowiska pracownika MOPS. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają wymogom prawa Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.) (dalej: u.p.s.). Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny zasadności twierdzenia organu administracji, co do braku współpracy skarżącej z organem pomocowym, polegającym na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 107 ust. 4 u.p.s., w miejscu zamieszkania strony, co w konsekwencji skutkowało negatywnym rozpatrzeniem żądania skarżącej, zawartym we wniosku z dnia 15 grudnia 2023 r. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 1-4 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższych przepisów wynika, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie zaś ich trwałe wyręczanie w zaspokajaniu potrzeb bytowych. Organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Pomoc przyznawana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2008 r., I OSK 1511/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA; por. także: wyrok NSA z 5 września 2017 r., I OSK 2031/16 CBOSA). Jedną z ustawowych form pomocy społecznej jest wnioskowany przez skarżącą, uregulowany w art. 39 u.p.s., zasiłek celowy, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3). Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego (ust. 4). W przypadku omawianego świadczenia organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana, a także, iż zostanie przyznana w formie i wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Innymi słowy, spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia, w tym także świadczenia w żądanej wysokości (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2023 r., II SA/Łd 786/23, LEX nr 3663465, CBOSA). Podkreślenia również wymaga, że ustawodawca zwraca uwagę na konieczność współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 u.p.s., zgodnie z którym, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. wymienia szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. W świetle tych unormowań nie budzi wątpliwości, że brak aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Z kolei jak wynika z art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 107 ust. 4a u.p.s.). Wskazać również należy, iż jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893), co do zasady, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu. Stanowi on postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Wywiad ten jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie. Na stronie ubiegającej się oświadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych w takiej formie. Co do zasady, ta forma postępowania wyjaśniającego nie może zostać zastąpiona innymi środkami dowodowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2019 r., I OSK 3598/18, CBOSA). Obligatoryjna czynność, jaką jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, czy też jego aktualizacji z uwagi na swą istotę, stanowi formę współpracy beneficjenta z organem pomocowym, której brak może przynieść dla niego negatywne skutki. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2016 r., I OSK 2186/16, CBOSA; por. także: wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 60/11, CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się również, iż uwzględnienie jedynie wykładni językowej powołanego przepisu art. 107 ust. 4 zd. pierwsze u.p.s. prowadziłoby do wniosku, że każdorazowo po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ ma obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zakładając jednak domniemanie racjonalności ustawodawcy oraz cel tego przepisu - zapoznanie się przez organ z aktualną sytuacją życiową wnioskodawcy, należy przyjąć, iż wolą ustawodawcy było - o czym świadczy treść zdania drugiego art. 107 ust. 4 ustawy - aby wniosek złożony przez osobę będącą pod stałą opieką organu pomocy społecznej, nie wiązał się za każdym razem z obowiązkową, kolejną aktualizacją wywiadu, a następował on nie rzadziej, niż co 6 miesięcy (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2023 r., III SA/Kr 1775/22, CBOSA). Niemniej, zdaniem Sądu, użyty przez ustawodawcę zwrot "nie rzadziej niż co 6 miesięcy", nie wyłącza uprawnienia organu pomocowego do wcześniejszego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czy też jego aktualizacji między innymi w przypadku powzięcia wiedzy o zmianie istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych dotyczących osoby objętej pomocą społeczną, czy też w celu weryfikacji zasadności udzielanej pomocy. Konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czy też jego aktualizacji przed upływem wskazanego wyżej 6 miesięcznego okresu winna być zatem oceniania każdorazowo, z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Tym bardziej, iż jak wskazuje się w orzecznictwie, aktualizacja wywiadu środowiskowego ma być sporządzana nie tylko w razie zmiany danych zawartych w wywiadzie, a korzystanie ze stałych form pomocy nie ogranicza organu do przeprowadzenia wywiadu raz na 6 miesięcy (por. wyrok NSA z 5 października 2021 r., I OSK 501/21, CBOSA). Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że niniejsza skarga jest kolejną ze skarg, tożsamych pod względem podniesionych zarzutów i przedstawionej argumentacji, wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozstrzygnięcia odmawiające przyznania skarżącej wnioskowanych przez nią różnych form pomocy społecznej, za poszczególne miesiące roku 2023 - a obecnie także i za miesiąc styczeń 2024 roku. Zarówno z akt administracyjnych przesłanych do Sądu wraz z przedmiotową skargą, jak i z akt załączonych do pozostałych skarg, bezspornie wynika, iż w okresie następującym po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku celowego w miesiącu grudniu 2023 r. do dnia wydania decyzji organu I instancji, organ pomocowy wielokrotnie podejmował próby nawiązania kontaktu zarówno ze skarżącą, jak i z ustanowionym przez nią pełnomocnikiem, celem ustalenia dogodnej dla skarżącej daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. O powyższym świadczą między innymi próby nawiązania kontaktu telefonicznego ze skarżącą, przedłożone przez organ protokoły czynności urzędowej w miejscu zamieszkania skarżącej, czy też wydruki dokumentujące korespondencję e-mail z pełnomocnikiem skarżącej, z których wprost wynika, że miał on wiedzę, co do konieczności przeprowadzenia tego wywiadu w miejscu i w formie wskazywanej przez organ, jako niezbędny warunek rozpatrzenia zgłoszonego przez nią żądania. Z przedłożonych dokumentów wynika, że strona skarżąca konsekwentnie odmawiała przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, argumentując to złym stanem zdrowia. Faktów tych nie zmieniłoby także rzekome, ostateczne stawienie się skarżącej wraz z pełnomocnikiem w organie pomocowym w dniu 12 czerwca 2024 r. – tj. już po wydaniu decyzji przez organy obu instancji w niniejszej sprawie. Wskazywana przez pełnomocnika obecność skarżącej w organie, gdyby faktycznie miała miejsce lub nawet miała miejsce przez wydaniem decyzji, nie wypełniłaby warunku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni. W ocenie Sądu, należało zatem uznać, że procedujące w sprawie organy administracji obu instancji zasadnie uznały, iż postępowanie skarżącej wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które, jak wcześniej wskazano, jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 u.p.s.), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a u.p.s. może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Podkreślić przy tym należy, że odmawiając skarżącej pomocy, organy w żaden sposób nie kwestionowały jej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, a jedynie uznały, że konieczne jest przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, wskazując w tym zakresie na podnoszone przez skarżącą pogorszenie sytuacji, w jakiej się znajduje, jak również na konieczność przeprowadzenia oceny rzeczywistych potrzeb skarżącej oraz ich zakresu w miejscu zamieszkania skarżącej, co dotychczas nie było możliwe z uwagi na ogłoszony Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii, a następnie stan zagrożenia epidemicznego wirusem COVID-19 (odwołany z dniem 1 lipca 2023 r.) i wynikające z powyższego ograniczenia. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika dostatecznie, że skarżąca nie miała dotąd woli współdziałania, mimo przychylnej postawy organu. Pełnomocnik skarżącej był poinformowany o obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Toteż, w ocenie Sądu, zasadnie doszło do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Organy orzekające, uzasadniając zajęte stanowisko, w żadnej mierze nie naruszyły prawa ani też nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wobec powyższego zarzuty skargi w kwestii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Natomiast w kwestii zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy wskazać, iż zgodne z ugruntowanym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego, będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r., I GSK 287/23, CBOSA; por. także: wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., II OSK 563/21, CBOSA). W kontrolowanej sprawie skarżąca zgłaszając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie wykazała jednocześnie, iż naruszenie to uniemożliwiło dokonanie jej jakiejkolwiek czynności procesowej. Wobec dokonanych w sposób bezsporny, wskazanych wyżej ustaleń, co do braku współpracy skarżącej z organem pomocowym Sąd za nieuzasadnione uznał również zarzuty skargi, co od naruszenia wskazanych w niej przepisów art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 4 i 4a u.p.s. Natomiast podniesiony zarzut naruszenia art. 38 u.p.s. nie był analizowany przez Sąd, z uwagi na brak zastosowania w sprawie (przepis ten dotyczy zasiłku okresowego). Natomiast, zgodnie z art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 340 ze zm.) (dalej: ustawa covidowa) należy wskazać, iż zgodnie z brzmieniem tej normy z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2023 r. poz. 20), oraz 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy. Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że możliwość odstąpienia od przeprowadzenia wywiadu w sposób określony w ustawie o pomocy społecznej wystąpi w sytuacji uzasadniającej izolację osób zobowiązanych z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Z uwagi na charakter omawianych czynności i ich znaczenia dla prowadzonego postępowania, odstąpienie od wywiadu przeprowadzanego w miejscu zamieszkania podmiotów zobowiązanych i z ich bezpośrednim udziałem musi być traktowane jako wyjątek od reguły. W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie wskazywały organy administracji, wyjątek ten nie wystąpił, gdyż w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, tj. 15 grudnia 2023 r. na terenie kraju nie obowiązywał już stan zagrożenia epidemicznego, bowiem z dniem 1 lipca 2023 r. stan ten został odwołany. Stąd też zarzut naruszenia art. 15o ustawy covidowej nie mógł znaleźć w sprawie uzasadnienia. Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych strony skarżącej zawartych w skardze wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22, LEX nr 3512263, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie powstały jednak, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów z dokumentów. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 202/20, LEX nr 3517159, CBOSA). Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji obu instancji wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że skarżąca domaga się odmiennego interpretowania zastosowanych w sprawie przepisów prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Wręcz przeciwnie, organy podjęły niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcia, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Z powyższych względów, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. ał