VIII SA/Wa 265/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z 20 stycznia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") działając m.in. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej jako "ustawa Prawo budowlane" lub "P.b.") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie strzelnicy na działce o nr ewid. [...] poł. w obrębie ewid. [...] K. [...], jednostce ewid. [...] J. oraz poinformował A. S. (dalej jako "strona" lub "skarżący") o: - możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 48a P.b.); - konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowej budowy; - zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu PINB wskazał, że do budowli ziemnej, jaką jest otwarta strzelnica, mają zastosowanie ogólne reguły wynikające z ustawy Prawo budowlane, tj. z art. 28 ust. 1 P.b., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że strona nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej strzelnicy, naruszyła art. 28 P.b. Naruszenie zaś ww. przepisu wiąże się z zastosowaniem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego złożył zażalenie od ww. postanowienia organu I instancji. Wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz uznanie, że strzelnica utworzona wyłącznie poprzez prace ziemne nie podlega przepisom prawa budowalnego. Postanowieniem nr [...] z 14 lutego 2025 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako: "MWINB" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako "Kpa") oraz art. 83 ust. 2 P.b. po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu MWINB w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że 17 grudnia 2024 r. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili kontrolę na działce nr ew. [...] obr. [...] K. [...], jednostka ewid. [...] J., podczas której ustalili, że zlokalizowana na niej jest strzelnica "Strefa strzału". W dniu kontroli znajdowały się na ww. działce kulochwyty - budowle ziemne w kształcie litery C o wymiarach zgodnych ze szkicem, obiekt budowlany przy wejściu, tablica "Magazyn, Pomieszczenie Socjalne", regulamin strzelnicy, trzy słupy żelbetowe zainstalowane z oświetleniem, a na jednym ze słupów kamera monitoringu. Działka posiada przyłącze elektryczne oraz wjazd ze szlabanem z napięciem elektrycznym. Przy zjeździe z drogi gminnej znajduje się tablica informacyjna o treści "Strzelnica Strefa Strzału, nr telefonu". MWINB wskazał, że według oświadczenia strony, nasypy stanowiące obiekt stanowiły przesunięcie mas własnych ziemi i nie podlegają przepisom prawa budowlanego, nie wymagane jest na to pozwolenie na budowę. Masy ziemne pełnią funkcję kulochwytów. Masy ziemne zostały utworzone w maju 2024 r. Strona posiada decyzje Wójta Gminy J. z 14 grudnia 2023 r. zatwierdzającą regulamin strzelnicy na przedmiotowej działce oraz z 30 października 2024 r. o zatwierdzeniu regulaminu planowanej w przyszłości strzelnicy (kolejnej) na tej samej działce. Kiosk na działce nie jest zaś związany ze strzelnicą, strona jest bowiem rolnikiem i jest to budynek nie związany z gruntem, który służy do obsługi gospodarstwa rolnego. Pismem z 18 grudnia 2024 r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy strzelnicy na przedmiotowej działce. Pismem z 15 stycznia 2025 r. zwrócił się zaś do Starostwa Powiatowego w G. z prośbą o udzielenie informacji na temat zgłoszenia/pozwolenia na budowę opisanego wyżej obiektu. W odpowiedzi z 16 stycznia 2025 r., Starosta G. poinformował, że brak jest wydanej jakiejkolwiek decyzji pozwolenia na budowę strzelnicy lub przyjętego zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych na działce o nr ewid. [...], w miejscowości K. [...], gm. J.. W konsekwencji powyższego, organ I instancji wydał wskazane na wstępie postanowienie z 20 stycznia 2025 r. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie PINB winno zostać utrzymane w mocy, jako odpowiadające przepisom prawa. Zebrany bowiem materiał dowodowy potwierdza, że na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z samowolnie wybudowaną strzelnicą otwartą. Czynności kontrolne przeprowadzone 17 grudnia 2024 r. potwierdziły usytuowanie na działce nr ew. [...]obiektu strzelnicy otwartej, który składa się m.in. z kulochwytów (wały ziemne w kształcie litery C i wały boczne), tablicy z regulaminem strzelnicy, uchwytów na tarcze (konstrukcji stalowej i drewnianej), trzech słupów żelbetowych i usytuowanym na nich oświetleniem wraz z monitoringiem oraz kiosku. MWINB podzielił również stanowisko organu I instancji, że rezultatem budowy otwartej strzelnicy przy użyciu mas ziemi ukształtowanych w taki sposób, aby wykluczyć możliwość wydostania się pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego poza obręb strzelnicy, jest powstanie budowli ziemnej, a więc obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie MWINB w wyniku wykonania robót budowlanych powstała budowla wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Od prowadzenia robót ziemnych należy odróżnić budowę budowli ziemnej. Ustawodawca w określonej przepisem art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane definicji budowli, wymieniając w sposób przykładowy rodzaje budowli, wskazał wprost na budowle ziemne. Budowla ziemna nie została na gruncie przepisów prawa budowlanego scharakteryzowana. Powołując się w obszerny sposób na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że budowla ziemna jako obiekt budowlany powinna, w myśl art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, stanowić całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji (funkcji, przy czym budowla ziemna nie musi być wyposażona w dodatkowe instalacje i urządzenia. Aby obiekt miał cechy budowli ziemnej z jednej strony powinien być wykonany z ziemi, zaś z drugiej musi stanowić pewną techniczno-użytkową całość. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Nasyp ziemny mieści się, jako element techniczno-użytkowy, w kategorii obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym są bowiem również budowle ziemne. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji. MWINB stwierdził, że w świetle przywołanego w uzasadnieniu jego postanowienia orzecznictwa, PINB prawidłowo zakwalifikował sporną strzelnicę jako budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową, której budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi zaś na powyższe organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną w oparciu o przepisy art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sentencja wydanego przez organ I instancji postanowienia odpowiada dyspozycji ww. przepisu. Ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji złożenia wniosku o jej legalizację, o czym prawidłowo poinformowano w treści uzasadnienia ww. postanowienia. Stosownie do treści ww. przepisu PINB poinformował także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej wyliczenia. Wydanie wskazanego postanowienia ma zaś na celu umożliwienie zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w zażaleniu MWINB podkreślił, że w kwestii kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych zawarł stanowisko w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Organy nadzoru budowlanego mogą zaś wydać postanowienie o wstrzymaniu robót nawet, gdy roboty te nie są prowadzone. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Tym samym nie sposób zgodzić się ze skarżącym, jakoby przedmiotowe postępowanie było bezprzedmiotowe. Skargę do tutejszego Sądu na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie MWINB z 14 lutego 2025 r. wniósł skarżący reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. istotnych przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie wskazania przez organ, które elementy strzelnicy miałby uznać za budowlę ziemną, a które za obiekt budowlany - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. istotnych przepisów postępowania, tj. art. 7a Kpa poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości wynikających z przepisów prawa budowlanego na korzyść strony - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie faktu, że prace ziemne polegające na przemieszczeniu mas ziemi nie są budową w rozumieniu ww. przepisów i nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia - co miało wpływ na wynik sprawy. W związku z ww. zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozważenie przez Sąd uchylenia postanowienia organu I instancji z 20 stycznia 2024 r. o wstrzymaniu robót. Nadto wniósł o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził szczegółowego postępowania, które umożliwiłoby jednoznaczne ustalenie, czy strzelnica spełnia wszystkie przesłanki by potraktować ją jako przedmiot podlegający regulacją prawa budowlanego. Niepodjęcie zaś działań w celu ustalenia przeznaczenia usypanych pryzm ziemi oraz zaniechania ustalenia czy do ich powstania użyte zostały materiały budowlane miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego, nie można zgodzić się z interpretacją organów nadzoru budowlanego według której przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał, czy wykonany z ziemi kopiec, który nie został wykonany z użyciem żadnych wyrobów budowlanych. Potwierdzeniem stanowiska skarżącego, jest m.in. wyrok WSA w Krakowie z 27 lutego 2024 r., sygn. II SA/Kr 1532/23, w którym ww. sąd w całości uchylił postanowienia PINB w Olkuszu oraz WINB w Krakowie, w których nadzór budowlany stwierdził, że strzelnica rzekomo jest obiektem budowlanym. Aby organy mogły kategorycznie zakwalifikować strzelnicę objętą niniejszym postępowaniem jako obiekt budowalny należałoby przeprowadzić dogłębne badanie stanu faktycznego, czego ponad wszelką wątpliwość jednak zabrakło. W tej sprawie niejasności związane z przeznaczeniem obiektów zgromadzonych w pobliżu strzelnicy oraz klasyfikacji pryzm ziemi używanych w charakterze strzelnicy powinny zostać rozstrzygnięte w sposób uwzględniający interes strony, ponieważ brak takich działań narusza gwarancje ochrony praw jednostki oraz zasadę zaufania obywatela do organów administracji. Uzasadniając wskazane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu skarżący wskazał, że akty prawne regulujące budowę, lokalizację i organizację strzelnic, nie zawierają odrębnych norm, które mogłyby stanowić podstawę do kwalifikowania strzelnic jako obiektów budowlanych, bądź też jako obiektów, czy miejsc, które nie stanowią obiektu budowlanego. Z tych przyczyn, w tym zakresie zastosowanie znajdą reguły wynikające z przepisów prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę, że strzelnice mogą istnieć jako zamknięte i otwarte, lub jak to wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic, strzelnice mogą być strzelnicami w budynkach lub też strzelnicami nie będącymi budynkiem lub nie znajdującymi się w budynku, w pierwszej kolejności należy wyrazić pogląd, że strzelnice w budynkach lub będące budynkiem należy kwalifikować jako obiekty budowlane, które w określonym zakresie podlegają kognicji także organów nadzoru budowlanego. Co się natomiast tyczy strzelnic nie będących budynkiem lub nie znajdujących się w budynku, czyli tzw. strzelnic otwartych, to kwalifikacja takich strzelnic nie jest jednoznaczna, co m.in. wynika z szeregu orzeczeń przywołanych przez organ i skarżącego, a w których wyrażono rozbieżne w tym względzie poglądy. W ocenie Skarżącego, strzelnice otwarte mogą ale nie muszą stanowić obiektu budowlanego. Przykładowo można bowiem stwierdzić, że zorganizowanie strzelnicy może nie wymagać żadnych prac, które można by kwalifikować jako roboty budowlane. Naturalne ukształtowanie terenu może być bowiem takie, że można na nim zlokalizować bezpieczną strzelnicę, bez wykonywania żadnych robót, w tym ziemnych. Trudno zaś uznać, aby miejsce takie tylko dlatego, że dochodzi tam do strzelania i na płaszczyźnie przepisów o broni i amunicji jest strzelnicą, stawało się niejako automatycznie obiektem budowlanym i z tego powodu podlegało kognicji organów nadzoru budowlanego. Dlatego dla właściwego zakwalifikowania strzelnicy otwartej jako obiektu budowlanego istotne są konkretne okoliczności faktyczne, które winny zostać ustalone w toku postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że zanim organ zakwalifikował będące przedmiotem niniejszego postępowania pryzmy, czy wały ziemi jako budowlę ziemną, zobowiązany był ustalić ich parametry techniczne, konstrukcyjne, użytkowe, wymiary (zarówno całości, jak i poszczególnych wyodrębnionych elementów) i dopiero wtedy dokonywać oceny, czy i dlaczego tak usypane pryzmy, czy wały ziemi można kwalifikować jako budowlę ziemną. To dotychczas w kontrolowanym postępowaniu nie zostało jednak wystarczająco ustalone. Aby zaś przedmiotowe wały ziemi zakwalifikować jako kulochwyt, czyli element związany z funkcjonowaniem strzelnicy, organ winien ustalić jaką funkcję te elementy ziemne pełnią w ramach strzelnicy (strzelnic) i jednoznacznie ustalić fakty wskazujące na to, że elementy te stanowią ze strzelnicą, czy strzelnicami całość techniczno-użytkową. W uzasadnieniach postanowień organów obu instancji próżno zaś szukać jakiejkolwiek analizy techniczno-użytkowej obiektów znajdujących się na terenie nieruchomości w stosunku do usypanych pryzm ziemi. Próżno też szukać jakiejkolwiek analizy funkcjonalnej samej strzelnicy. Konstatacja organu, że skoro pryzma ziemi pełni funkcję kulochwytu to strzelnica wypełnia definicję obiektu budowlanego jest zaś całkowicie pozbawiona zasad logiki. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie uznał zarzuty skargi za niezasadne. Pismem z 17 czerwca 2025 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako "Stowarzyszenie") wniosło o dopuszczenie go w niniejszej sprawie w charakterze strony postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazało m.in., że przedmiotowa strzelnica znacząco uchybia wymaganiom bezpiecznego użytkowania oraz została wybudowana bez wymaganych zezwoleń, stanowiąc samowolę budowlaną. Stowarzyszenie ma zaś interes prawny i faktyczny w tym, aby decyzja nakazująca rozbiórkę nielegalnie wybudowanego obiektu została utrzymana w mocy. Postanowieniem z 29 sierpnia 2025 r. Sąd postanowił dopuścić Stowarzyszenie do udziału w ww. postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. W piśmie z 1 października 2025 r. Stowarzyszenie jako uczestnik postępowania przedstawiło swoje stanowisko w sprawie wskazując, że analiza przeprowadzona przez organ, oświadczenia skarżącego oraz sposób funkcjonowania obiektu potwierdzają, że wały ziemne na terenie strzelnicy pełnią określoną funkcję w postaci kulochwytów. Powyższe stanowi zaś bezsprzeczną przesłankę do uznania, że kulochwyty na przedmiotowej działce nie są zwykłymi "hałdami ziemi" czy "większymi pryzmami ziemi", tylko budowlą ziemną. W konsekwencji, działania organów nadzoru budowalnego polegające na wstrzymaniu prowadzenia robot budowlanych oraz wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, znajdują pełne oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Stowarzyszenie wniosło również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z regulaminu bezpiecznego korzystania z przedmiotowej strzelnicy na okoliczność pełnienia przez kulochwyty całości techniczno - użytkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jej autor uczynił rozstrzygnięcie MWINB utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie strzelnicy na działce o nr ewid. [...] poł. w obrębie ewid. [...] K. [...], jednostce ewid. [...] J. oraz informujące skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 48a P.b.); konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowej budowy oraz zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest czy organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały do budowli ziemnej, znajdującą się na ww. działce strzelnicę otwartą, a konsekwencji powyższego czy mają do niej zastosowanie ogólne reguły wynikające z ustawy Prawo budowlane, tj. z art. 28 ust. 1 P.b., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Od rozstrzygnięcia powyższego sporu zależy zaś uznanie czy znajdujący się na przedmiotowej działce obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, do zlikwidowania której zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi zebrany przez organy obu instancji materiał dowodowy potwierdza, że na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z samowolnie wybudowaną strzelnicą otwartą. Czynności kontrolne przeprowadzone 17 grudnia 2024 r. potwierdziły bowiem usytuowanie na działce nr ew. [...] obiektu strzelnicy otwartej, który składa się m.in. z kulochwytów (wały ziemne w kształcie litery C i wały boczne), tablicy z regulaminem strzelnicy, uchwytów na tarcze (konstrukcji stalowej i drewnianej), trzech słupów żelbetowych i usytuowanym na nich oświetleniem wraz z monitoringiem oraz kiosku. Należy przede wszystkim podzielić stanowisko organów, że rezultatem budowy otwartej strzelnicy przy użyciu mas ziemi ukształtowanych w taki sposób, aby wykluczyć możliwość wydostania się pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego poza obręb strzelnicy, jest powstanie budowli ziemnej, a więc obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z ww. przepisem poprzez pojęcie budowli należy rozumieć "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". W związku z powyższym, słusznie organy obu instancji uznały, że w wyniku wykonania przedmiotowych robót budowlanych powstała budowla wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnić należy, że od prowadzenia robót ziemnych należy odróżnić budowę budowli ziemnej. Ustawodawca w określonej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane definicji budowli, wymieniając w sposób przykładowy rodzaje budowli, wskazał bowiem wprost na budowle ziemne. Budowla ziemna nie została na gruncie przepisów ww. ustawy scharakteryzowana, niemniej jednak w trafnie przywołanym przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że budowla ziemna jako obiekt budowlany powinna, w myśl art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, stanowić całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji (funkcji, przy czym budowla ziemna nie musi być wyposażona w dodatkowe instalacje i urządzenia. Aby obiekt miał cechy budowli ziemnej z jednej strony powinien być wykonany z ziemi, zaś z drugiej musi stanowić pewną techniczno-użytkową całość (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1190/13, wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2164/10, wyrok NSA z 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06). Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Jak trafnie również zauważył organ odwoławczy, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nasyp ziemny mieści się, jako element techniczno-użytkowy, w kategorii obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym są również budowle ziemne. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji. Taka sytuacja ma zaś niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. W kwestii kwalifikacji prawnej robót polegających na wykonaniu strzelnicy zewnętrznej wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 66/18, który wskazał, że niezależnie od tego, czy strzelnica jest budynkiem, czy jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym. Rozważenia wymagać będzie wyłącznie odpowiednia kwalifikacja strzelnicy, jako budynku, budowli, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. Nawet zaś wówczas, gdy ukształtowanie terenu pozwala na jego "adaptację", jako strzelnicy otwartej, będzie stanowiła ona obiekt budowlany. Strzelnica otwarta nie stanowi bowiem terenu naturalnego, zupełnie pozbawionego elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne strzelnicy, a z drugiej, nakazują zakwalifikować jako obiekt budowlany. Z kolei w wyroku z 15 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 952/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wymienił obiekty budowlane będące budowlami w sposób otwarty, przykładowy, co oznacza, że za budowlę należy uznać także inny obiekt - oprócz bezpośrednio wymienionych, który posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie oraz gdy stanowi całość techniczno-użytkową. Termin "budowle ziemne" nie został zdefiniowany w Prawie budowlanym, jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3344/20 należy przyjmować, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały z ziemi. Potocznie zatem rozumienie "budowli ziemnej", wobec braku definicji legalnej, oznaczać więc musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową. W dalszej części uzasadnienia ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 ww. ustawy), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji. Oceny tej nie zmienia fakt, że definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". O tym bowiem, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym, decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego otwartą strzelnicę stanowi jako taki obiekt budowlany, do którego powstania konieczne są roboty budowlane polegające na zgromadzeniu, przemieszczeniu mas ziemnych w celu utworzenia wału ziemnego czy nasypu i stosownego ich zabezpieczenia (ww. wyrok NSA z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3344/20; względnie jako taki obiekt budowlany, który wymaga pewnej infrastruktury towarzyszącej, np. pawilonów, wiat, ogrodzenia itp., traktowanych jako jedna całość użytkowa (wyrok NSA z 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK 186/21). Z kolei WSA w Gdańsku w wyroku z 23 marca 2022r. sygn. akt II SA/Gd 489/21 podkreślił, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 ww. ustawy), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji lub dokonania zgłoszenia, stosownie do wymogów art. 29 i art. 30 ww. ustawy. Oceny tej nie zmienia fakt, że definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". Definicja materiału budowlanego obejmuje każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych (art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9.03.2011r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG - Dz. Urz.UE.L 88 z 4.04.2011 - w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Wprawdzie wskazana definicja nie obejmuje materiału w postaci gruntu, jednak nie może to przesądzać o wyłączeniu "budowli ziemnych" z zakresu desygnatów pojęciowych obiektu budowlanego, skoro ustawodawca expressis verbis wymienił "budowlę ziemną" jak jeden z rodzajów "budowli" (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). To, że w powołanej ustawie nie zdefiniowano pojęcia "budowli ziemnych", oznacza tylko tyle, że należy się w związku z tym odwołać do potocznego znaczenia użytego przez ustawodawcę terminu. Chodzi tu więc o obiekt, dla którego podstawowym tworzywem jest grunt. Zatem o tym, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym, decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania (por. wyroki NSA z 2 marca 2021r. sygn. akt II OSK 3344/20; WSA we Wrocławiu z 14 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 152/20). W niniejszej sprawie nie jest natomiast kwestionowane, że kontrolowane roboty polegały na wzniesieniu wałów ziemnych, a więc głównym budulcem była ziemia. Tak utworzone konstrukcje świadczą zdaniem Sądu o tym, że roboty te należy zaliczyć do obiektu ziemnego - budowli ziemnej, która stanowi obiekt budowlany podlegający regulacjom ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 29 i art. 30 tej ustawy nie przewidują zaś dla tego rodzaju obiektu zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nie jest też sporne, że skarżący jako inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót. To wszystko oznacza, że kontrolowane roboty podlegają dyspozycji art. 48 ustawy Prawa budowlane i organy prawidłowo zastosowały ww. tryb legalizacji stwierdzonej samowoli. Tak więc, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powołane przez organy, a wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądy wskazujące na konieczność uwzględnienia przy realizacji strzelnicy wymagań wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane, niezależnie od tego czy jest to strzelnica otwarta czy zamknięta (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 66/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1462/17). W szczególności słusznie zwrócono bowiem tam uwagę, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Celem ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r. poz. 284, z późn. zm.) w odniesieniu do strzelnic jest jedynie zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Kwestia zorganizowania strzelnicy uzależniona jest od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska (wyrok WSA we Wrocławiu z 14 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 152/20). Reasumując, w świetle ww. orzecznictwa organ odwoławczy, podobnie jak uprzednio PINB organ I instancji prawidłowo zakwalifikowały sporną strzelnicę jako budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową, której budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi zaś na powyższe, organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 P.b jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. W myśl z kolei art. 48 ust. 3 ww. ustawy w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zauważyć należy, że we wskazanym wyżej art. 48 ust. 3 P.b. ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji złożenia wniosku o jej legalizację, o czym prawidłowo poinformowano w treści uzasadnienia ww. postanowienia organu I instancji. Stosownie do treści ww. przepisu PINB poinformował także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej wyliczenia. Wydanie postanowień organów obu instancji ma na celu umożliwienie zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest zaś obowiązkiem skarżącego, ale jego uprawnieniem. Zdaniem Sądu stwierdzić zatem należy, że zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie narusza przepisów prawa, na podstawie których zostało wydane, zaś organy nadzoru budowlanego obu instancji rozpatrzyły przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uzasadniły swoje stanowisko w treści wydanych rozstrzygnięć administracyjnych, jak również uwzględniły zasadę wyrażoną w art. 7 Kpa w odniesieniu do interesów skarżącego jako inwestora. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.