II SA/Bd 338/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 27 maja 2021 r., nr XXXV/768/2021 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią w części, tj. w zakresie punktu II, III i V załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 27 maja 2021 Nr XXXV/768/2021 Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią w skardze do tut. Sądu zaskarżył w części uchwałę nr XXXV/768/2021 Rady Miasta w Nakle nad Notecią z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Gminie Nakło nad Notecią. Uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z 31 grudnia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2024 r., poz. 576, dalej: "ustawa o cmentarzach") i art. 4 ust 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679, dalej: "u.g.k.") przez błędną ich wykładnię i ustalenie przez Radę Miejską w Nakle nad Notecią na podstawie § 1 tego aktu w jego załączniku w pkt II., III. i V. opłat niezwiązanych z chowaniem zmarłych, pobieranych za: rezerwację miejsca, opłatę uzupełniającą za udostępnienie kolejnego miejsca grzebalnego w grobie istniejącym oraz pochowanie zmarłego w miejscu zarezerwowanym w trakcie trwania okresu 20-letniego, opłatę za postawienie nagrobka czy grobowca, wyłożenie kostki lub wjazd na teren cmentarza w sytuacji, gdy art. 7 ust 2 i 3 ustawy o cmentarzach stanowiący lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej takich opłat nie przewiduje. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanych punktów. Prokurator podał, że ww. opłaty nie są ściśle związane z pochówkiem, a tylko na pobieranie takich zezwala ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Stosownie do art. 4 ust 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że kwestia opłat za usługi pogrzebowe nie wyczerpuje całości problematyki różnego rodzaju stosunków publicznoprawnych, które powstają na tle ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Rodzaje opłat, które wymieniono odpowiednio w pkt. II, III i V załącznika do uchwały stanowią o opłatach za usługi cmentarne, a nie za usługi pogrzebowe. Tym samym pełnią one funkcje porządkujące usługi cmentarne. W tym jednak zakresie ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych milczy. Pomija ona bowiem całkowicie kwestie opłat za usługi cmentarne koncentrując się jedynie na usługach pogrzebowych. W tym też kontekście rzeczywiście jest to przepis szczególny wobec normy ogólnej, wyrażonej w art. 4 u.g.k. W ocenie organu błędny jest pogląd Prokuratora, jakoby art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach wyczerpywały wszelkie prawne możliwości nakładania jakichkolwiek opłat w kontekście usług pogrzebowych i cmentarnych i że jedyną dopuszczalną opłatą jest ta, wymieniana w tym przepisie. Zdaniem organu przepis ten określa jedyną dopuszczalną opłatę związaną z usługami pogrzebowymi, ale nie jedyną dopuszczalną opłatę, jakiej gmina może się domagać w kontekście cmentarzy i chowania zmarłych. Poza ustawą o cmentarzach znajdują się kwestie usług cmentarnych i w tym zakresie ustawa o gospodarce komunalnej może stanowić stosowne źródło nakładania obowiązku daninowego, tym bardziej, że to właśnie ten przepis wskazuje na korzystanie z obiektów użyteczności publicznej. Korzystanie z obiektów użyteczności publicznej jest również związane z ponoszeniem kosztów dot. bieżącego utrzymania infrastruktury wodociągowej i drogowej, zużycia wody, zbierania, usuwania i zagospodarowania odpadów, utrzymania zieleni. Natomiast w punkcie III załącznika do uchwały uregulowano kwestie opłaty uzupełniającej za udostępnienie kolejnego miejsca grzebalnego w grobie istniejącym. Również i w stosunku do tego punktu sytuacja jest analogiczna, jak w przypadku punktu I i IV. Z kolei opłaty w punkcie V są ewidentnie związane z usługami cmentarnymi, a zatem wskazana argumentacja rozróżniająca usługi cmentarne od usług pogrzebowych jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak stanowi art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465; dalej także jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (analogicznie zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń. W tym miejscu zauważyć należy, że przez naruszenie prawa mające charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., w tym przez istotną sprzeczność, należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa uznać bowiem należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r.; sygn. akt P 9/02; publ. OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 117/11; z 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 618/14; z 25 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2462/15). Zatem rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Z kolei nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest więc mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 grudnia 2022 r.; sygn. II OSK 6864/21; z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1792/23). Podać również należy, że stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Wymienione w kolejnych punktach (I,II,III,IV,V) załącznika do tej uchwały opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej (cmentarzy). Warto w tym miejscu dodać, że także w wypowiedziach doktryny, wskazujących na powszechnie obowiązujący charakter uchwał lub zarządzeń w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych. Akcentuje się, iż na ich podstawie dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat, a zatem ich adresatami nie jest sama administracja (por. D. Dąbek w: Materiały z konferencji NSA "Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego – aspekt materialnoprawny", ZNSA 2013, nr 3, s. 87-88). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Kontrolę uchwały Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 27 maja 2021r. Nr XXXV/768/2021 zainicjował Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r. poz. 390) oraz art. 8 § 1 p.p.s.a. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Jedyną podstawą legitymacji skargowej prokuratora jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06). W niniejszej sprawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej w skardze części z uwagi na istotne naruszenie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za w pełni uzasadnione. Podać zatem należy, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który m.in. został wskazany jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, iż: jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach: - Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione (ust. 2), - Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (ust. 3). Przyjmuje się, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów. Należy zauważyć, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie odrębnych przepisów. Równocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje zakres opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 357/23). Gdyby przyjąć, że na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza to wówczas art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje przecież w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby. Organ gminy może zatem ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku: z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; z 28 maja 2024r., sygn. akt III OSK 2032/23). W art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach ustawodawca dopuścił możliwość pobierania opłat dotyczących korzystania z cmentarzy komunalnych (gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej) wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok. Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych osób fizycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 212/13). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza jak nastąpiło to w zaskarżonej części uchwały Nr XXXV/768/2021. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, jako istotne naruszenie prawa należało zakwalifikować regulację zawartą w załączniku do uchwały w pkt II (opłatę za rezerwację miejsca), pkt III (opłata uzupełniająca za udostępnienie miejsca grzebalnego w grobie istniejącym oraz pochowanie zmarłego w miejscu zarezerwowanym w trakcie trwania okresu 20 lat), pkt V (inne opłaty na terenie cmentarza: za postawienie nagrobka pojedynczego, podwójnego, za postawienie grobowca, za wyłożenie kostki i za wjazd na teren cmentarza samochodu). Należy bowiem wskazać, że opłata za pochówek została uregulowana w załączniku do uchwały Nr XXXV/768/2021 w pkt I jako opłata za udostępnienie miejsca grzebalnego na pochowanie zwłok i prochów. Wraz z udostępnieniem danej osobie fizycznej miejsca na grób, osoba ta uzyskuje szereg uprawnień takich jak prawo do wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie czy wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym, ale przede wszystkim - prawo do pochowania zmarłego. W świetle powyższego wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich. Nie sposób bowiem uznać, że tego rodzaju czynności wykonywane na miejscu grzebalnym już opłaconym stanowią inne dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 925/23). W ocenie Sądu zatem ustalenie dodatkowych opłat określonych w pkt III załącznika do uchwały z 27 maja 2021r. jako opłata uzupełniająca za udostępnienie kolejnego miejsca grzebalnego w grobie istniejącym oraz pochowanie zmarłego w miejscu zarezerwowanym w trakcie trwania okresu 20 – letniego a także opłaty wymienione w pkt V załącznika do uchwały jako opłata za postawienie nagrobka, za postawienie grobowca i wyłożenie kostki wokół pomnika jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach poprzez ponowne objęcie opłatą udostępnienia miejsca grzebalnego w sytuacji, gdy ten aspekt korzystania z obiektu użyteczności publicznej, jakim jest cmentarz, został już uregulowany w załączniku do uchwały w pkt I. Zdaniem Sądu, zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami ani pobierania kolejnej opłaty. Zatem wprowadzenie w pkt II, III i V załącznika do zaskarżonej uchwały Nr XXXV/768/2021 jednorazowej opłaty i opłaty uzupełniającej za rezerwację miejsca, pochowanie zmarłego w miejscu zarezerwowanym, udostepnienie kolejnego miejsca w grobie istniejącym, za postawienie nagrobka pojedynczego i podwójnego, za postawienie grobowca i wyłożenie kostki należy uznać za działanie bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd – który tut. Sąd akceptuje i przyjmuje za własny - że nie znajduje podstawy prawnej w powołanych wyżej ustawach (u.g.k. i ustawie o cmentarzach) uchwalenie przez radę gminy opłaty za wjazd na teren cmentarza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2032/23). W związku z tym również w tym zakresie Sąd stwierdził istotne naruszenie prawa przez organ. Wskazana opłata, w ocenie Sądu, wykracza poza przypisane radzie gminy uprawnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tej opłacie, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr XXXV/768/2021 w zaskarżonej części – jak w sentencji wyroku. Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez Prokuratora a organ nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie.