I OSK 2201/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 795/23 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 24 października 2023 r. nr SKO 4532.331.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 sierpnia 2024 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 24 października 2023 r., nr SKO 4532.331.2023, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 11 sierpnia 2023 r. S. H. (dalej: skarżąca) wniosła o przyznanie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z 7 września 2023 r. Prezydent Wrocławia odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w przypadku obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym, po 28 stycznia 2023 r. możliwe jest przyznanie jedynie tych świadczeń rodzinnych, które są dedykowane na pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dzieci. Od powyżej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a., art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "u.p.o.u."), art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. W ocenie skarżącej interpretacja i wykładnia art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. ma charakter dyskryminujący ze względu na wiek, nie jest ona zgodna z założeniem, jakie przyświecało ustawodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: Kolegium) decyzją z 24 października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prawo do świadczeń rodzinnych dla obywateli Ukrainy, który pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny, jest uzależnione od spełnienia dwóch warunków: zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wraz z dziećmi oraz ubiegania się o świadczenie rodzinne należące do grupy świadczeń rodzinnych przysługujących wyłącznie na dziecko. Uznano, że skarżąca tych wymagań nie spełnia. Nie zgadzając się z decyzją Kolegium skarżąca zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej rażące naruszenie prawa oraz wnosząc o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wypłatą zaległości od miesiąca września 2023 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak akt wydany w I instancji, narusza przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stąd uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów, iż obowiązujące przepisy ograniczają katalog świadczeń rodzinnych jedynie do tych, które są skierowane i służą potrzebom wyłącznie dzieci, wykluczając prawo do takich świadczeń osób dorosłych. Wywiódł, że celem dokonania nowelizacji było uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu I instancji, zasiłek pielęgnacyjny dla osoby niepełnosprawnej nie został wyłączony z katalogu świadczeń rodzinnych, do których mają prawo obywatele Ukrainy spełniający warunki u.p.o.u. Ponadto wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę, przed wszechstronną oceną spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, należy jednoznacznie ustalić, czy skarżąca legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium. Zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u., w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego prawa do świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych obywateli Ukrainy, którzy są dziećmi lub ubiegają się o świadczenia rodzinne na dziecko/dzieci lub w związku z opieką nad dzieckiem/dziećmi oraz w konsekwencji stwierdzenie, że "zasiłek pielęgnacyjny dla osoby niepełnosprawnej nie został wyłączony z katalogu świadczeń rodzinnych, do których mają prawo obywatele Ukrainy spełniający warunki ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i odpowiednio przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych", II. przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. i art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z 24 października 2023 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni i subsumpcji ww. przepisów materialnoprawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości wskazując, że celem art. 26 u.p.o.u. nie było ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy wyłącznie do tych związanych z dziećmi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skoro jednak w analizowanej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego ocenę należało rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. Zarzut naruszenia prawa materialnego wskazywał na błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia że obywatelowi Ukrainy należą się świadczenia dla osób dorosłych niezależnie od tego czy posiadają małoletnie dzieci i jakie jest ich miejsce pobytu. Brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u., poczynając od 28 stycznia 2023 r. kształtuje się następująco: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przyznawane świadczenia rodzinne mają różny charakter. Są nimi m.in. świadczenia opiekuńcze takie jak zasiłek pielęgnacyjny, czy świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń rodzinnych wynika wręcz, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą. I tak, świadczenie zasiłku pielęgnacyjnego przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.), a także osobie która ukończyła 75 lat (art. 16 ust.2pkt.3 u.ś.r.). Rację przyznać należało Sądowi I instancji, który zakwestionował pogląd Kolegium, iż przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u., wprost przewidujący możliwość ubiegania się przez obywatela Ukrainy o wszystkie przewidziane w art. 2 pkt 1-5 u.ś.r. świadczenia rodzinne, nie ogranicza możliwości przyznania dochodzonych świadczeń rodzinnych wyłącznie do świadczeń przyznawanych dzieciom bądź w związku z opieką nad dziećmi. Świadczenia skierowane są także do pełnoletnich obywateli Ukrainy przebywających na terytorium Polski, spełniających warunki przyznania poszczególnych świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego. Analogiczne stanowisko zajął w podobnych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 24 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2019/24; 12 września 2025 r., sygn. akt I OSK 2209/24; 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1910/24; 27 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 3088/23, których argumentację skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje za swoją. Jak trafnie wskazano w wyżej powołanych orzeczeniach, gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie zmianą z 28 stycznia 2023 r. wszystkich świadczeń rodzinnych określonych w art. 2 pkt 1-5 u.ś.r., to dałby temu wyraźny wyraz, wpisując wprost takie rozwiązanie. Z uzasadnienia projektu ustawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że celem zmiany, obowiązującej od 28 stycznia 2023 r. była konieczność uszczelnienia systemu świadczeń socjalnych poprzez wyeliminowanie przypadków wyłudzenia świadczeń rodzinnych przez osoby niezamieszkujące/nieprzebywające w Polsce (druk sejmowy nr 2845, IX kadencja Sejmu). Celem tej zmiany nie było wyeliminowanie pewnej kategorii beneficjentów z możliwości ubiegania się o świadczenia rodzinne, tj. osób występujących o świadczenia nieukierunkowane na dzieci. Przyjęcie innego stanowiska stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy i byłoby sprzeczne z celami u.p.o.u., gdyż doszłoby wtedy do pozbawienia a limine możliwości przyznania świadczenia rodzinnego na osobę dorosłą lub w związku z opieką nad osobą dorosłą wnioskującemu obywatelowi Ukrainy przebywającemu leganie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji gdy nie ma on w ogóle dzieci, bądź też są one już pełnoletnie i niezależnie od tego, czy przebywają na terytorium Ukrainy, czy też na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nadmienić należy, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. w analizowanym brzmieniu wprowadza analogiczne rozwiązanie normatywne względem występującego już w pkt 2-5 ust.1 art. 26 u.p.o.u. (tak NSA w powołanym już wyroku z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1910/24). W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za niezasadny. Przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. winno się interpretować w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o świadczenie rodzinne na siebie, przez pełnoletniego obywatela Ukrainy, przebywającego legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie ma zastosowania wymóg zamieszkiwania wraz z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia – powiązanego z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego – zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zastosował więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. z uwagi na błędną wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. dokonaną przez organ odwoławczy, co miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, co – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – prowadziło do jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Ponadto "odpowiedź na skargę kasacyjną" została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a.