III OSK 79/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 521/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia T. w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 maja 2022 r. nr SKO.4170.55.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od S. w O. na rzecz V. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 22 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Łd 521/22 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia T. w O. (dalej: stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO w Łodzi, Kolegium) z 4 maja 2022 r. nr SKO.4170.55.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie SKO w Łodzi z 7 kwietnia 2022 r., nr SKO.4170.46.2022; a w pkt 2. zasądził od SKO w Łodzi na rzecz stowarzyszenia kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r. SKO w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie własne z 7 kwietnia 2022 r. Uzasadniając wskazało na wstępie, że przedmiotem zgłoszonego przez stowarzyszenie żądania o stwierdzenie nieważności jest postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 czerwca 2016 r., wydane na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2373). Stowarzyszenie nie było stroną tego postępowania. W skardze wywiedzionej do WSA w Łodzi Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. polegające na odmowie wszczęcia na żądanie stowarzyszenia przedmiotowego postępowania nieważnościowego, pomimo łącznego spełnienia przesłanek określonych w powołanym wyżej przepisie. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę pełnomocnik stowarzyszenia podnosił, że jedyną kwestią sporną pozostaje wykazanie przez skarżącą przesłanki istnienia interesu społecznego, który przemawiałby za wszczęciem postępowania nieważnościowego. W odpowiedzi na skargę SKO w Łodzi wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z 25 lipca 2022 r. uczestnik postępowania V. sp. z o.o. z siedzibą w L., na rzecz której przeniesiona została decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 28 czerwca 2010 r., wniosła o oddalenie skargi. Sąd I instancji, uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie SKO w Łodzi z 7 kwietnia 2022 r., nr SKO.4170.46.2022 w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie strona skarżąca - stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną, społeczną, której celami statutowymi są między innymi: zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego; ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego; ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń; działanie na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów; pobudzanie świadomości społeczeństwa oraz kształtowanie korzystnych dla środowiska naturalnego postaw i zachowań obywateli. Powyższe pozwala na uznanie, że spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., co zresztą wprost potwierdza SKO w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje wykazanie przez stronę skarżącą istnienia drugiej z przesłanek zawartych w art. 31 § 1 k.p.a., to jest interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem i prowadzeniem postępowania niezwinnościowego w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta Łodzi z 20 czerwca 2016 r. Sąd I instancji uznał, że przywołane przez stronę skarżącą okoliczności dotyczące: negatywnego wpływu planowanej do realizacji inwestycji zarówno na środowisko , jak i zdrowie ludzkie; zmiany na przestrzeni czasu (począwszy od wydania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia) obowiązujących w powyższym zakresie przepisów prawnych oraz dokonanego przewartościowania kierunków gospodarki odpadami; działanie w imieniu ogółu społeczeństwa, w tym przede wszystkim w imieniu osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie oraz w pobliżu terenu posadowienia planowanej spalarni odpadów, której realizacja powoduje powszechny sprzeciw i protesty stanowią wypełnienie przesłanki "interesu społecznego", o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności wskazujących na brak spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki wykazania interesu publicznego we wszczęciu przedmiotowego postępowania nieważnościowego nie stanowi także podnoszona argumentacja uczestnika postępowania, zawarta w piśmie procesowym z 25 lipca 2022 r., w szczególności, co do braku konkretnego wskazania podmiotów zwracających się do stowarzyszenia o podjęcie stosownych działań, czy też kwestionowania przez skarżącą wielu analogicznych inwestycji na terenie całego kraju. V. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adw., na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 173 § 1 i § 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a., wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji i zaskarżyła ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA domniemania polegającego na tym, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej jest z założenia interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to automatycznie oznacza to, że spełniona jest przesłanka interesu społecznego (bez konieczności precyzyjnego wskazania go przez organizację) i dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., podczas gdy zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. to organizacja społeczna powinna wykazać nie tylko, że wszczęcie postępowania jest zgodne z jej celami statutowymi, ale również, że przemawia za tym interes społeczny, co miało istotny wpływ na postępowania, gdyż WSA błędnie uznał, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wystąpienie przez stowarzyszenie z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia 2016, co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia SKO; 2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art zw. z 157 § 2 k.p.a. przez bezzasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia SKO w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA, że dla uzasadnienia, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny wystarczające jest wymienienie ogólnych okoliczności, podczas gdy interes społeczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. powinien być należycie uzasadniony konkretnymi okolicznościami odnoszącymi się do realiów konkretnej sprawy, co skutkowało przyjęciem przez WSA, że stowarzyszenie należycie uzasadniło interes społeczny, podczas gdy SKO w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo ustaliło, że stowarzyszenie powołało się jedynie na ogólne okoliczności niepowiązane z konkretną rozpatrywaną sprawą i nie przedstawiło żadnych rzeczywiście skonkretyzowanych argumentów uzasadniających istnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności konkretnego postanowienia, a więc nie wykazało spełnienia przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA, że SKO niezasadnie odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 2016 r., co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia SKO; 3. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie oceny ogólnych okoliczności wymienionych przez stowarzyszenie na uzasadnienie spełnienia przesłanki interesu społecznego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdzie WSA ograniczył się właściwie tylko do wyliczenia ogólnych okoliczności wskazywanych przez stowarzyszenie na poparcie spełnienia przesłanki interesu społecznego, bez przedstawienia przez WSA jakiejkolwiek szczegółowej oceny jakie okoliczności te zdaniem WSA uzasadniają spełnienie przesłanki interesu społecznego w tym konkretnym postępowaniu, podczas gdy interes społeczny jest pojęciem niedookreślonym i wymagającym każdorazowo oceny w ramach indywidualnego stanu faktycznego, wobec czego WSA powinien był ocenić, jak te okoliczności uzasadniają interes społeczny w konkretnym stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, tymczasem takiej oceny WSA zabrakło, co skutkuje tym, że nie sposób ustalić, dlaczego WSA uznał, że okoliczności te uzasadniają istnienie interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego w konkretnie rozpatrywanej sprawie, a co więcej, gdyby WSA dokonał oceny wskazanych przez stowarzyszenie okoliczności pod kątem realiów niniejszej konkretnej sprawy, to powinien dojść do wniosku, że okoliczności te nie uzasadniają należycie interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż WSA błędnie uznał, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wystąpienie przez stowarzyszenie z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 2016 r., co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia SKO; 4. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ - na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1, lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. przez błędne ustalenie, że jedną z okoliczności powoływanych przez stowarzyszenie na uzasadnienie przesłanki interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego był negatywny wpływ Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów (ITPO) na środowisko , jak i na zdrowie ludzkie, podczas gdy stowarzyszenie takiego argumentu nie przedstawiło, a jedynie powoływało się na fakt, że IPTO należy do kategorii tzw. "przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" i wskazało, że takie przedsięwzięcia ze swej istoty wiążą się z potencjalnym znacznym wpływem na środowisko naturalne i mieszkańców pobliskich terenów, co skutkowało nieprawidłowym wskazaniem przez WSA, że za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 2016 r. przemawia interes społeczny wynikający z okoliczności, która nie została przez stowarzyszenie w ogóle wskazana, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż WSA błędnie uznał, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wystąpienie przez stowarzyszenie z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 2016 r., co skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia SKO; 5. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego i ustalenie, że stowarzyszenie uprawdopodobniło, że działa w imieniu osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie lub w pobliżu planowanej inwestycji, podczas gdy stowarzyszenie nie przedstawiło na tę okoliczność żadnych dowodów i twierdzenie o działaniu stowarzyszenia w imieniu okolicznych mieszkańców zostało oparte wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach stowarzyszenia o bliżej niesprecyzowanych apelach mieszkańców, a zatem nie sposób przyjąć, że okoliczność ta została chociażby uprawdopodobniona przez stowarzyszenie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż WSA błędnie przyjął, że stowarzyszenie należycie uzasadniło, że za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 2016 r. przemawia interes społeczny, co skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA, że SKO niezasadnie odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 2016 r., co skutkowało następnie bezzasadnym uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia SKO; 6. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne ustalenie, że sformułowana ogólnie przez stowarzyszenie okoliczność działania w imieniu osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie lub w pobliżu planowanej inwestycji (która i tak nie została uprawdopodobniona) stanowi okoliczność uzasadniającą interes społeczny we wszczęciu postępowania nieważnościowego względem postanowienia z 2016 r., podczas gdy w okolicznościach faktycznych analizowanej sprawy (m.in. fakt przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z udziałem społeczeństwa w 2021 r. w toku wydawania pozwolenia na budowę dla ITPO) fakt reprezentowania osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie lub w pobliżu planowanej inwestycji, nie może uzasadniać istnienia takiego interesu społecznego w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż WSA błędnie przyjęło, że SKO niezasadnie odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 2016 r., co skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia SKO; 7. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności następczych zmian prawnych i zmian priorytetów w gospodarce odpadami mogą w ogóle stanowić okoliczność uzasadniającą interes społeczny we wszczęciu postępowania nieważnościowego, podczas gdy w związku z zasadą trwałości decyzji administracyjnych późniejsze zmiany prawa nie mają żadnego wpływu na ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej, a tym bardziej nie ma żadnej podstawy prawnej do przyjęcia, że taki wpływ mogła by mieć okoliczność inna niż zmiana prawa (tj. zmiana priorytetów w gospodarce odpadami), a przyjęcie, że sama np. zmiana przepisów prawnych świadczy o interesie społecznym we wszczęciu postępowania nieważnościowego prowadziłoby do wniosku, że wszczęcie takiego postępowania jest zawsze społecznie uzasadnione w każdej sprawie dotyczącej decyzji administracyjnej i postanowienia wydanego w przeszłości, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż WSA błędnie przyjął, że stowarzyszenie uzasadniło należycie, że za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 2016 r. przemawia interes społeczny, co skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA, że SKO niezasadnie odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 2016 r., co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia SKO; 8. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne ustalenie, że w sprawie wystąpiły mające znaczenie zmiany prawne i zmiany priorytetów w gospodarce odpadami, które uzasadniają interes społeczny we wszczęciu postępowania nieważnościowego wobec postanowienia z 2016 r., podczas gdy okoliczności te zostały przywołane przez stowarzyszenie jedynie ogólnie i nie mają one znaczenia w realiach niniejszej sprawy dla oceny istnienia interesu społecznego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż WSA błędnie przyjęło, że stowarzyszenie uzasadniło należycie, że za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 2016r. przemawia interes społeczny, co skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA, że SKO niezasadnie odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 2016 r., co skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia SKO; 9. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 4 u.u.i.ś. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia na podstawie art. 72 ust. 4 u.u.i.ś., ma charakter materialnoprawny, a wobec tego uzasadnione jest uznanie ogólnych przesłanek powołanych przez stowarzyszenie za wypełniające "interes społeczny", podczas gdy z art. 72 ust. 4 u.u.i.ś. wynika jedynie obowiązek weryfikacji aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w świetle przedstawianej przez inwestora informacji na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem postępowanie to ma ograniczony zakres i w jego toku nie jest przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani nie jest wymagane zapewnienie udziału społeczeństwa, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż WSA mając na uwadze błędnie określony charakter tego postępowania przyjął, że stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 2016 r., co skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia SKO. W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 179a, p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku z uwagi na oczywistą zasadność podniesionych podstaw kasacyjnych i zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku nieuchylenia zaskarżonego wyroku przez WSA w trybie art. 179a, p.p.s.a. w związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i rozpoznanie skargi i wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego oddalającego skargę, a ewentualnie - w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oraz art. 181 § 1 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od stowarzyszenie na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. W piśmie z 19 listopada 2025 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała skargę kasacyjną i wszystkie twierdzenia i wnioski w niej zawarte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Zasadny okazał się najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, czyli zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawiony w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14, 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1417/18). Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3831/18). Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Sąd powinien zbadać czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienie się do argumentów i faktów prezentowanych przez strony i wyjaśniać dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za zasadne, a inne nie. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami powinna być dokonana w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawa oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Do ustawowych wymogów uzasadnienia wyroku należy także przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze. Przy czym ten wymóg nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, lecz oznacza konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1641/24). Uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Winno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 21 lutego 2014 r., I OSK 2324/12). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia służy również umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, dowodząc, że sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością, po przeanalizowaniu wszystkich istotnych kwestii, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz z materiałem dowodowym sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa i dokonanie ich analizy. Uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego i realizuje istotne, przypisane mu funkcje. Z jednej strony ma ono charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego i jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu, musi mieć możliwość dokładnego poznania argumentów przemawiających za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku (por. wyrok NSA z 15 września 2011 r., I FSK 1291/10). Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. W przypadku, gdy Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organizację społeczną oraz prostej akceptacji stanowiska tej organizacji , to nie realizuje celów sądowej kontroli administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno określać wzorzec kontroli legalności przez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie przedstawia ono przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego, zaś w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, Sąd I instancji ograniczył się tylko do wyliczenia ogólnych okoliczności wskazywanych przez stowarzyszenie na poparcie spełnienia przesłanki interesu społecznego, bez przedstawienia jakiejkolwiek szczegółowej oceny jak okoliczności te zdaniem Sądu I instancji uzasadniają spełnienie przesłanki interesu społecznego w tym konkretnym postępowaniu, którego przedmiotem była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z 20 czerwca 2016 r., znak DSS-OŚR-II.6220.100.2016, stwierdzającego, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, polegającego na "Budowie Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów przy ul. [...] w [...]" (dalej: ITPO) przebiega etapowo oraz, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji nr 51/U/2010 o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Prezydenta Miasta Łodzi w dniu 28 czerwca 2010 r. Sąd I instancji uznał, że przywołane przez stronę skarżącą okoliczności odnośnie co do: negatywnego wpływu planowanej do realizacji inwestycji zarówno na środowisko naturalne, jak i zdrowie ludzkie; zmiany na przestrzeni czasu (począwszy od wydania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia) obowiązujących w powyższym zakresie przepisów prawnych oraz dokonanego przewartościowanie kierunków gospodarki odpadami; działania w imieniu ogółu społeczeństwa, w tym przede wszystkim w imieniu osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie oraz w pobliżu terenu posadowienia planowanej spalarni odpadów, której realizacja powoduje powszechny sprzeciw i protesty stanowią wypełnienie przesłanki "interesu społecznego", o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu I instancji było przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska pozwalającego na odtworzenie argumentacji organu administracji publicznej w zakresie wyważenia w okolicznościach tej sprawy wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych skarżącej organizacji społecznej. W uzasadnieniu wniosku z 28 września 2021 r. Stowarzyszenia T. o stwierdzenie nieważności postanowienia wskazano, że "Nie ulega wątpliwości, że przedsięwzięcie «Budowa Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów przy ul. [...] w [...]» dotyczy kwestii zagospodarowania odpadów. Działalność planowanej instalacji w oczywisty sposób dotyczy aktywności statutowej T., w związku z powyższym, cele statutowe T. uzasadniają udział w tym postępowaniu. (...). Interes społeczny wyraża się między innymi w tym, że T. działa w interesie ogółu społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska, dysponuje pomocą ekspertów wielu różnych dziedzin związanych z ochroną środowiska i pokrewnych oraz posiada doświadczenie w podobnych postępowaniach. (...). Wniosek T. oraz udział tej organizacji w niniejszym postępowaniu z opisanych powyżej przyczyn jest niezbędny do obrony interesu społecznego, naruszonego zaskarżonym postanowieniem, obciążonym kwalifikowanymi wadami prawnymi". (str. 2 wniosku). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, uzasadnienie wniosku T. ma charakter bardzo ogólny, w szczególności w zakresie przedstawienie argumentacji dotyczącej znacznego wpływu planowanej instalacji na środowisko i mieszkańców zamieszkałych w pobliżu przedsięwzięcia. Twierdzeniami o dużym stopniu abstrakcyjności są te, które wskazują na: działanie w interesie ogółu społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska, dysponowanie pomocą ekspertów wielu różnych dziedzin związanych z ochroną środowiska i pokrewnych oraz posiadanie doświadczenia w podobnych postępowaniach. Na podstawie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, nie sposób ustalić, dlaczego WSA w Łodzi uznał, że okoliczności wskazane we wniosku T. uzasadniają istnienie interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego w tej konkretnie rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do całkowitego - niemal słowo w słowo, powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez stowarzyszenie i jego prostej akceptacji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji zweryfikował te twierdzenia i dał temu wyraz, poprzez przedstawienie dostatecznie szczegółowo istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów jej stanu faktycznego i prawnego oraz podanie, z jakich powodów podniesione przez skarżące stowarzyszenie zarzuty zostały uwzględnione w konkretnych okolicznościach faktycznych tej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku upoważnia do stwierdzenia, że Sąd I instancji przez taki sposób jego sporządzenia - w istocie nie wyjaśnił istoty sporu faktycznego i prawnego istniejącego w sprawie. W sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest należycie umotywowanego stanowiska Sądu, to niemożliwe jest dokonanie jego kontroli instancyjnej. Brak jest bowiem przedstawienia w toku rozumowania Sądu, zwłaszcza przyczyn zajęcia określonego własnego stanowiska w zakresie wykazania przez T. istnienia interesu społecznego w prowadzeniu postępowania nieważnościowego z inicjatywy tej konkretnej organizacji społecznej w okolicznościach tej sprawy, a także powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżące stowarzyszenie w okolicznościach tej sprawy okazały się zasadne. Ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powołania tylko wybranych argumentacji organizacji społecznej, bez jednoczesnego gruntownego odniesienia się do wszystkich okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty przez Sąd kierunek interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa, a w konsekwencji przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji "niedookreślony charakter kategorii interesu społecznego wyklucza możliwość domagania się od organizacji społecznej udowodnienia tej przesłanki, a wymaga jedynie uprawdopodobnienia. W interesie społecznym leży zatem skonfrontowanie stawianych przez skarżąca zarzutów z treścią kwestionowanego postanowienia z 2016 r. Powyższe w połączeniu z istniejącą przesłanką związku celów statutowych skarżącego stowarzyszenia z przedmiotem sprawy, co jak wyżej wskazano pozostaje bezsporne pomiędzy stronami, prowadzi w ocenie Sądu do stwierdzenia, iż w sprawie zachodzą wystarczające przesłanki dla wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego". Organizacja społeczna powinna również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez dane postępowanie administracyjne jego celów. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem w nim organów administracji. Warunkiem koniecznym ziszczenia się przesłanki uzasadnienia podjętego działania celami statutowymi organizacji społecznej jest to, aby między jej celami statutowymi, a materialnoprawnym przedmiotem postępowania, którego wszczęcia żąda ta organizacja społeczna, zachodził bezpośredni lub pośredni (lecz wyraźny, a nie tylko domniemywany, dorozumiewany, czy wyinterpretowywany) prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji społecznej mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 305/24). Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie stanowi odzwierciedlenia toku indywidualnego badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia w zakresie wykazania interesu społecznego w prowadzeniu postępowania nieważnościowego z inicjatywy tej organizacji społecznej w okolicznościach niniejszej sprawy nie pozwala na zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonego postanowienia organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 2368/24). Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. W kontekście oceny uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyjaśnić należy, że wskazania co do dalszego postępowania muszą być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponownym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 7 kwietnia 2022 r., nr SKO.4170.46.2022, a w konsekwencji doprowadzić do wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Także tego wymogu nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania przedstawione na str. 16 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie są konkretne i jednoznacznie sformułowane. Odwołują się one ogólnie jedynie do wykładni "art. 31 § 1 i § 2 k.p.a." w celu oceny zasadności wniosku stowarzyszenia z dnia 28 września 2021 r. To wszystko prowadzi do wniosku, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. i wskazanymi brakami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (por. cytowany wyżej wyrok NSA z 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1641/24). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien rozpoznać wniesioną skargę z uwzględnieniem wskazanych powyżej uwag i sporządzić uzasadnienie, które będzie spełniać wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.