II SA/Kr 978/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 czerwca 2025 r. znak: WS-VI.7570.1.287.2024.PC w przedmiocie odmowy powiększenia odszkodowania za nieruchomość skargę oddala. Starosta [...] decyzją z dnia 25 listopada 2024 r. nr [...] działając na podstawie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 1 a, ust. 2, ust. 5, art. 133, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104, art. 107 K.p.a., a także decyzji Starosty [...] z dnia 21 października 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr 1055K w miejscowościach A. oraz Regulice polegająca na budowie ścieżki pieszo-rowerowej wzdłuż jezdni drogi powiatowej" w ramach inwestycji pn. "Wykonanie dokumentacji projektowej dla separowanego od jezdni ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż DP 1055 K, ul. Prusa w Alwerni", postanowienia Starosty [...] z dnia 17.04.2023 r., ws. sprostowania w/w decyzji, Starosta [...] odmówił na rzecz S. N. powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji Starosty [...] z dnia 24 stycznia 2024 r. o 5% wartości nieruchomości stosownie do art. 18 ust. 1 e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r. orzekł w pkt 1 o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania na rzecz S. N., w wysokości 122.109.00 zł za prawo własności nieruchomości, która stała się własnością Powiatu [...], położonej w jednostce ewidencyjnej A. obręb A., oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. 0,0749 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,3321 ha, objęta [...], w pkt. 2 o odmowie powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w pkt 1 niniejszej decyzji o 5 % wartości nieruchomości stosownie do art. 18 ust. 1 e pkt. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzją z dnia 12 marca 2024 r. Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną część w/w decyzji Starosty [...] i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dalszej części organ wskazał, że działka nr [...] z której w wyniku podziału geodezyjnego powstała między innymi działka nr [...], na dzień wydania decyzji Starosty [...], objęta była księgą wieczystą [...] W dziale II przedmiotowej księgi jako właściciel wpisany jest S. N. w całości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 e ustawy dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku gdy dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość, niezwłocznie, lecz nie późnej niż w terminie 30 dni od dnia: 1/ doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 wyżej cytowanej ustawy, 2/ doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo, 3/ w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o 5% wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie w aktach sprawy znajduje się pismo Powiatowego Zarządu Dróg w C. z dnia 23 marca 2023 r. z którego wynika, że nie nastąpiło wydanie nieruchomości przez ich byłych właścicieli lub użytkowników wieczystych w terminach określonych w art. 18 ust. 1 e ustawy. Organ po raz kolejny wystąpił do PZD w C. o zajęcie stanowiska czy nieruchomość objęta postępowaniem została wydana zgodnie z przepisami oraz poproszono o dostarczenie stosownych dokumentów. Pismem z dnia 23 października 2024 r. PZD w C. po raz kolejny poinformował, iż nie nastąpiło wydanie w/w nieruchomości przez byłego właściciela jak również nie został sporządzony w tym zakresie protokół wydania przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. N.. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 25 czerwca 2025 r. nr WS-VI.7570.1.287.2024.PC utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie stwierdzono, że decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 21 października 2022 r., nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a więc zastosowanie znajduje tu przepis art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Jak ustalono, zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji zaopatrzonej w ww. rygor zostało doręczone stronie odwołującej w dniu 26 października 2022 r. co powoduje, że od tej daty należy liczyć termin na wydanie nieruchomości. Oznacza to, że w celu spełnienia przesłanki, o której mowa ww. przepisie, należało wydać nieruchomość najpóźniej do dnia 25 listopada 2022 r. Tymczasem jak wskazał w piśmie z dnia 23 października 2024 r. Powiatowy Zarząd Dróg w C. nie nastąpiło wydanie nieruchomości przez byłego właściciela jak również nie został sporządzony w tym zakresie protokół wydania przedmiotowej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, iż jak wynika z treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, co do zasady istotą uzyskania uprawnienia do zwiększenia wartości odszkodowania o dodatkowe 5 % jest "wydanie" nieruchomości w terminie 30 dni liczonym od jednej z ww. okoliczności. Owo wydanie nie oznacza bezczynności byłego właściciela nieruchomości lub biernego oczekiwania na działanie inwestora. Skoro ustawodawca połączył dodatkowy bonus z "wydawaniem" przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na rzecz inwestycji, to po stronie takiego właściciela winny nastąpią działania zmierzające do wydania. Wydaniem nieruchomości nie jest w szczególności brak kwestionowania decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej (inna sprawa, że akurat w tym przypadku kwestionowanie to ze strony dotychczasowego użytkownika wieczystego miało miejsce). W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt l SA/Wa 1038/13, który także stwierdził, że pasywna postawa właściciela nie może uzasadniać przyznania dodatkowego odszkodowania wynikającego z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. (...). Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest słuszny pogląd, iż przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e, są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód, dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. Powyższy pogląd dotyczy jednakże sytuacji, gdy dana nieruchomość została w wymaganym terminie objęta we władanie przez inwestora w związku z realizacją planowanej inwestycji, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, bowiem jak wynika z dołączonego do akt pisma Powiatowego Zarządu Dróg w C. z dnia 23 marca 2023 r. jeszcze w tej dacie (a zatem kilka miesięcy po upływie ww. trzydziestodniowego terminu) nie doszło do ich przejęcia przez inwestora gdyż jak wskazano czynność wydania nieruchomości i sporządzenia w tym zakresie protokołów wydania nieruchomości nastąpi w terminach wynikających z potrzeb realizacji inwestycji. W powyższym zakresie na uwagę zasługuje wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 119/21, w którym Sąd wskazał, iż skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi. Tym samym należy uznać, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie w wymaganym terminie nie doszło ani do aktywnego, świadomego, ani też do dorozumianego (polegającego na biernym zachowaniu poprzedniego właściciela, niesprzeciwiającego się przejęciu nieruchomości przez inwestora, który jednocześnie objął ją w posiadanie) wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, co tym samym nie mogło skutkować powiększeniem odszkodowania przewidzianym w tym przepisie. Odnosząc się przy tym do stwierdzenia odwołującego, iż nie dostał wezwania o przekazanie gruntu, a tylko zawiadomienie o realizacji inwestycji (...) zaznaczyć należy, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji zrid jest z woli ustawodawcy postępowaniem odrębnym względem postępowania odszkodowawczego. Żaden z przepisów specustawy drogowej nie nakłada na organ wydający decyzję zrid obowiązku zawarcia w zawiadomieniu o wydaniu takiej decyzji szczegółowego pouczenia o uprawnieniach przysługujących stronie w odrębnej sprawie. Także przepisy k.p.a. regulujące obowiązki informacyjne organów administracji odnoszą się do praw i obowiązków strony w konkretnej sprawie, a nie we wszystkich - w mniejszym czy większym stopniu powiązanych ze sobą postępowań. Obowiązkiem organów, zgodnie z art. 8 ww. regulacji, jest bowiem należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zasada udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek odnosi się więc do danego postępowania i nie oznacza obowiązku udzielenia stronie porad prawnych, a już w szczególności w zakresie pozostającym poza zakresem danego postępowania (w omawianym przypadku - w sprawie wydania zrid). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. N. domagając się przyznania 5% dodatku do odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji, o odmowie powiększenia wysokości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, która została przejęta na rzecz Powiatu C. w trybie tzw. specustawy drogowej. W ocenie organu nie zachodziły podstawy do powiększenia przyznanego skarżącemu odszkodowania, ponieważ nie doszło do faktycznego wydania przez skarżącego nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa. Zgodnie z art 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311(specustawa drogowa) w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jak podkreśla się w orzecznictwie pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą (nieruchomością) na rzecz realizacji inwestycji drogowej. Przy czym w regulacji tej mowa jest o wydaniu nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś wskazuje na aktywną (co do zasady) postawę byłego właściciela (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2024 r. I OSK 2877/20, z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2379/20; z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3299/15, z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18; z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1091/18, z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3775/18; z dnia 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13 ). Skoro bowiem w treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez. Oczywiste jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest, aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2025 r. II SA/Gd 1093/24). Jak wynika z ustaleń organu, do wydania przez skarżącego nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową nie doszło. Zawiadomienie o wydaniu decyzji, o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone skarżącemu w dniu 26 października 2022 r. W terminie 30 dni od tej daty, skarżący nie wykazał się żadną aktywnością, by unaocznić zamiar wydania nieruchomości objętej ta decyzją. Przede wszystkim jednak, inwestor nie objął tej nieruchomości w posiadanie. Realizacja inwestycji drogowej nie rozpoczęła się bowiem w tym terminie, co wynika z pisma Powiatowego Zarządu Dróg w C. z dnia 23 marca 2023 r. (akta adm. k. 32). Inwestor nie objął w posiadanie (nie przejął) nieruchomości, której właścicielem był skarżący w terminie, o którym mowa w art. 18 specustawy drogowej. Nie ziściła się zatem przesłanka, do powiększenia odszkodowania o 5%, gdyż jak mowa wyżej, koniecznym jest wydanie nieruchomości rozumiane jako przejaw aktywności po stronie dotychczasowego właściciela lub faktyczne przejęcie (wejście w posiadanie) przez nowego właściciela – inwestora przy biernej postawie byłego właściciela. Okoliczności na jakie powołuje się skarżący tj. jego zgoda na przejęcie nieruchomości wyrażona wobec geodety gminnego, przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie ma skutku o który mowa w art. 18 specustawy drogowej. Przepis ten wyraźnie określa terminy, w jakiej ma być wydana nieruchomość, aby po stronie dotychczasowego właściciela powstało prawo do powiększenia ustalonego odszkodowania. Jest to termin 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lub postanowienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności albo dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Wydać nieruchomość nie można przed tymi terminami. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.